III SAB/Lu 5/24

III SAB/Lu 5/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Anna Strzelec /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Ibrom
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 2968/24 - Wyrok NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12 § 1, 2; art. 35 § 1; art. 36 § 1, 2; art. 37 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 2;  art. 190; art. 286 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Odwoławczej Komisji Stypendialnej w L. w przedmiocie przyznania świadczeń pomocy materialnej dla studentów I. stwierdza, że Odwoławcza Komisja Stypendialna w L. dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Wydziałowej Studenckiej Komisji Socjalnej w L. z [...] marca 2019 r. nr [...]; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Odwoławczej Komisji Stypendialnej w L. do wydania decyzji; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej w L. na rzecz K. B. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu wpisu od skargi; VI. przyznaje radcy prawnej A. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...] zł , w tym podatek od towarów i usług w wysokości [...] zł, z tytułu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
K. B. (skarżąca), jako studentka Wydziału Prawa i Administracji [...] w L. w roku akademickim [...] wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości. W oparciu o przedłożone przez nią dokumenty decyzją ostateczną nr [...] Sm z dnia 24 listopada 2015 r. Wydziałowa Studencka Komisja Socjalna Wydziału Prawa i Administracji [...] przyznała jej stypendium socjalne w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkiwania w domu studenckim lub innym obiekcie – w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od października 2015 r. do czerwca 2016 r.
W związku z ujawnieniem, że rzeczywisty dochód skarżącej był w 2015 r. większy niż zadeklarowany, organ wznowił postępowanie i decyzją Wydziałowej Studenckiej Komisji Socjalnej z dnia 25 marca 2019 r., nr [...] Sm [...] (dalej też jako organ I instancji), uchylił decyzję własną nr [...] z dnia 24 listopada 2015 r. i przyznał skarżącej prawa do świadczeń pomocy materialnej w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od października 2015 r. do czerwca 2016 r. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r., nr [...], Odwoławcza Komisja Stypendialna [...] w L. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzję tę skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 514/19 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 26 czerwca 2019 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2859/21.
W takim stanie rzeczy skarżąca 14 sierpnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] w L. (dalej też jako organ, Komisja) w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wydziałowej Studenckiej Komisji Socjalnej Wydziału Prawa i Administracji [...] w L. (dalej też jako organ I instancji) z 25 marca 2019 r., nr [...] Sm [...]
W skardze skarżąca domagała się:
1) zobowiązania organu do rozpoznania odwołania od decyzji Komisji Wydziałowej z dnia 25 marca 2019 r., o sygn. 2 Sm [...], w określonym terminie;
2) wymierzenia Komisji grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako "p.p.s.a.") w wysokości adekwatnej do powagi sprawy;
3) stwierdzenia, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa;
4) zasadzenie od organu odwoławczego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Lu 22/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (WSA w Lublinie) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 13 stycznia 2021 r. organ podjął czynności, kierując do skarżącej zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Szybkość postępowania nie może odbyć się kosztem wszechstronnego i kompleksowego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie oznacza bezczynności organu. Zdaniem sądu, w realiach sprawy organowi nie można było zarzucić bezczynności, pomimo upływu stosunkowo długiego czasu od dnia wydania wyroku przez NSA do dnia podjęcia pierwszej czynności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie można zarzucić organowi braku staranności w prowadzeniu postępowania, czy też celowego niepodejmowania wymaganych czynności. Organ zobowiązany był do realizacji wiążących go wytycznych, nakazujących przeprowadzenie w sposób dokładny i rzetelny analizy materiału dowodowego, poczynienia szczegółowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i dokonania ich oceny prawnej w świetle obowiązujących przepisów prawa, a także rozważenia zarzutów podniesionych przez skarżącą, a następnie zawarcie wszystkich wymienionych elementów w uzasadnieniu decyzji. Sąd wskazał, że terminy zakończenia postępowania wskazane w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej k.p.a mają charakter instrukcyjny i dotyczą ogólnego postępowania administracyjnego, podczas gdy rozpoznawana sprawa dotyczy postępowania nadzwyczajnego.
Sąd I instancji podniósł również, że rozpatrywana przez organ sprawa ma złożony i wielowątkowy charakter oraz ze względu na wzmożoną aktywność dowodową skarżącej wymaga podejmowania przez organ wielu czynności procesowych. Akta sprawy zostały zwrócone do organu 2 kwietnia 2021 r. do tej daty i nie można czynić organowi zarzutu bezczynności. Co do dalszego terminu sąd wskazał, po pierwsze, że Odwoławcza Komisja Stypendialna nie jest organem administracji w klasycznym rozumieniu, po drugie, że w ocenianym okresie organ działał w trybie zdalnym, z uwagi na trwającą pandemię SARS-CoV-2. Okoliczności te w ocenie Sądu uzasadniają stwierdzenie, że działania organu znajdują pełne uzasadnienie w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz okolicznościach sprawy, a termin ich podejmowania nie pozwalał na przypisanie organowi bezczynności.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej też jako NSA) wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1835/22 uchylił wyrok z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Lu 22/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że z niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń sądu wynika, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2859/21 wraz z aktami administracyjnymi doręczono organowi 2 kwietnia 2021 r. Zatem słusznie przyjął sąd I instancji, że organ mógł realnie podjąć czynności dopiero od 2 kwietnia 2021 r. Zatem okres, który podlegał ocenie przy kwalifikacji działań organu rozpoczynał się 2 kwietnia 2021 r. i trwał do 30 lipca 2021 r. Przy czym ta druga data została określona zgodnie z dyspozycją skarżącej. Zatem błędne jest stanowisko skarżącej jakoby okres ten rozpoczynał się od 14 stycznia 2021 r, tj. od dania wydania prawomocnego wyroku przez NSA.
NSA podkreślił, że rację natomiast ma skarżąca, iż w okresie od 2 kwietnia 2021 r. do 30 lipca 2021 r. Komisja wykonała tylko jedną czynność. 29 lipca 2021 r. wysłała zawiadomienie do skarżącej w trybie art. 10 § 1 k.p.a., które skarżąca odebrała 17 sierpnia 2012 r., tj. już po wniesieniu skargi na bezczynność organu. Zatem w okresie prawie 4 miesięcy tj. do 28 lipca 2021 r. organ nie podjął żadnych czynności. Organ co prawda twierdzi, że podjął w tym okresie szereg czynności, jednak nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dowodu. Takich czynności nawet nie przywołał w odpowiedzi na skargę ani w odpowiedzi na skargę kasacyjną. To nie na skarżącej ciąży obowiązek wykazania, jakich czynności dokonał organ, lecz na organie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że sąd I instancji dostrzegł, że rzeczywiście upłynął stosunkowo długi okres czasu od dnia wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny do dnia podjęcia pierwszej czynności przy ponownym rozpoznaniu sprawy (zawiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy) jednak doszedł do nietrafnego przekonania, że organowi nie można zarzucić bezczynności. W ocenie NSA brak jakiejkolwiek aktywności organu przez prawie 4 miesiące od dostarczenia mu akt sprawy, biorąc w szczególności pod uwagę to, że sprawa ma być rozpoznana ponownie, wypełnia przesłanki do stwierdzenia bezczynności tego organu. Sąd I instancji powołał okoliczności, które miałyby usprawiedliwiać tę prawie 4 miesięczną zwłokę w podjęciu czynności po zwróceniu mu akt. Okoliczności te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą jednak co najwyżej wpłynąć na kwalifikację bezczynności organu, jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Skomplikowany charakter sprawy jako sprawy wznowieniowej nie usprawiedliwia prawie czteromiesięcznej bezczynności. Nie budzi wątpliwości NSA, że charakter sprawy, objętość materiału dowodowego i dokładna i rzetelna jego analiza oraz kwestia zastosowania przepisów prawa materialnego, nie wymagała aż tak długiego okresu do zajęcia stanowiska co do podjęcia koniecznych w sprawie czynności, w tym zawiadomienia skarżącej w trybie art. 10 § 1 k.p.a.
NSA wskazał również, że także pandemia spowodowana wirusem SARS-CoV-2 nie ma wpływu na kwalifikację tak długiego braku działań Komisji. W ocenianym okresie uczelnie wyższe powszechnie stosowały już zdalne nauczanie a wszelkie organy uczelni wyższych z powodzeniem działały zdalnie. System ten był już ówcześnie dopracowany, utrwalony i powszechnie stosowany. NSA zauważył też, że organ nie podnosił w toku postępowania przed Sądem I instancji, że jakoby pandemia i charakter organu były przyczyną tak długiego okresu niepodejmowania działań w niniejszej sprawie. Okoliczności te podniósł Sąd I instancji z urzędu.
Wreszcie NSA zwrócił uwagę na okoliczność, że Komisja wbrew obowiązkowi z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. nie zawiadamiała skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazywała jej nowego terminu załatwienia sprawy oraz o prawie wniesienia ponaglenia. Zarzucił, że sąd I instancji nie dostrzegł tej obciążającej organ okoliczności.
W konkluzji NSA stwierdził, że od 2 kwietnia 2021 r. organ nie podjął żadnych czynności. Dopiero 29 lipca 2021 r. stwierdził, że sprawa dojrzała do wydania decyzji, w związku z czym zawiadomił skarżącą w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Niewątpliwie zawiadomienie te mogło zostać wysłane wcześniej, co spowodowałoby znaczne skrócenie czasu trwania postępowania. To, że skarżąca w wyniku tego zawiadomienia złożyła szereg wniosków dowodowych, które organ uwzględnił, nie miało wpływu na ocenę kwalifikacji braku działań organu w okresie objętym skargą na bezczynność. Dla stwierdzenia bezczynności nie jest niezbędne wykazanie lekceważenia obowiązków ani uporczywego niepodejmowania czynności w prowadzonym postępowaniu, czy też złej woli organu w załatwieniu sprawy.
Podsumowując, NSA stwierdził, że w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że sąd niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie stwierdzając bezczynności Komisji (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), ponieważ błędnie nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a.
Pismem z dnia 24 września 2024 r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi i dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci dokumentacji akt sprawy o sygn. akt III SA/Lu 15/23 i III SA/Lu 16/23 na okoliczność uporczywego przedłużania przez skarżącą prowadzenia postępowania, w którym została złożona skarga na bezczynność.
Pełnomocnik organu podkreślała, że okres od dnia zwrócenia organowi akt i wysłania skarżącej zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o prawie wypowiedzenia się i ustosunkowania do zebranego materiału dowodowego uzasadniony był zarówno zakresem wytycznych sformułowanych przez WSA w Lublinie, jak i okresem pandemii. Okres pandemii z uwagi na wielowątkowość spraw skarżącej obszerność akt dwóch postępowań w przedmiocie przyznania skarżącej świadczeń socjalnych utrudniała członkom komisji udostępnienie całości akt i przeprowadzenia posiedzenia tego organu kolegialnego. Pełnomocnik organu podniosła również, że potencjalna bezczynność nie miała znaczenia dla skarżącej, oraz że postawa skarżącej prezentowana w toku niniejszego postępowania miała niezmiernie istotne znacznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełnym zakresie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a.
Stosowanie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Tym samym zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla uznania jednak bezczynności lub przewlekłości konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.
Nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy Komisja zobowiązana była do rozpatrzenia odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia organu I instancji w drodze decyzji administracyjnej, co też uczyniła przed rozpoznaniem przez sąd ponownie tej sprawy.
Decyzją z dnia 26 października 2022 r. Odwoławcza Komisja Stypendialna [...] uchyliła decyzję Wydziałowej Studenckiej Komisji Socjalnej [...] z dnia 25 marca 2019 r., nr [...] Sm III [...] i stwierdziła wydanie decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia 24 listopada 2015 r., nr [...] Sm z naruszeniem prawa.
Z tych też względów uzasadnione było umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo dokonania czynności, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III wyroku.
Przypomnieć należy, że niniejsza sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu na skutek wyroku NSA z dnia 20 lutego 2024 r., III OSK 1835/22, którym to wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
Zgodnie z przepisem [...] p.p.s.a. zdanie pierwsze, wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie.
Wykonując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba też mieć na względzie, że w świetle regulacji art. 190 p.p.s.a., orzeczenie NSA ma charakter kasacyjny, a więc podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności (w niniejszej sprawie na dzień złożenia skargi na bezczynność), ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego i nie dokonuje ustaleń faktycznych.
Stan faktyczny nie był sporny, a wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nakazuje uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do bezczynności po stronie Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w L., pomimo, że do dnia wyrokowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (20 lutego 2024 r.) postępowanie zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone wydaniem przez Komisję wyżej wymienionej decyzji z dnia 26 października 2022 r. Decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] w L. została też poddana kontroli sądowej WSA w Lublinie, który wyrokiem z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 15/23 skargę na tę decyzję oddalił (wyrok prawomocny od dnia 26 sierpnia 2023 r.).
Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy przyjąć, że w niniejszej sprawie organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. i nie zakończył postępowania w terminie wynikającym z przepisu art. 35 k.p.a.
Jak trafnie zwrócił uwagę NSA jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP).
Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Jak zauważył NSA słusznie podnosi skarżąca, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy brak dopełnienia ostatniej z nich nie budzi wątpliwości.
Za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślić też należy, że zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. Dlatego pod kątem badania bezczynności należy uwzględnić w niniejszej sprawie, że w dniu 13 stycznia 2021 r. NSA oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku WSA w Lublinie z 30 stycznia 2020 r., który to uchylił decyzję Komisji wydaną po wznowieniu postępowania w przedmiocie przyznania (obniżenia) skarżącej świadczeń pomocy materialnej. Wyrok NSA wraz z aktami administracyjnymi doręczono organowi 2 kwietnia 2021 r. Oznacza to, że organ mógł realnie podjąć czynności dopiero od 2 kwietnia 2021 r. Zatem okres, który podlegał ocenie przy kwalifikacji działań organu rozpoczynał się 2 kwietnia 2021 r. i trwał do 30 lipca 2021 r. (ta druga data została określona zgodnie z dyspozycją skarżącej). Dlatego też stanowisko skarżącej co do początkowego okresu pozostawania przez organ w bezczynności, tj. od dnia 14 stycznia 2021 r. jest, jak słusznie zwrócił uwagę NSA, błędne.
Podnieść również należy, że dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją swoich obowiązków, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu sprawy, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na jej rozstrzygnięcie. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.
Za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1835/22, podnieść należy, że argumentacja organu, co do skomplikowanego charakteru sprawy, jako sprawy wznowieniowej nie usprawiedliwia prawie czteromiesięcznej bezczynności. Jak podkreślił NSA charakter sprawy, objętość materiału dowodowego i dokładna i rzetelna jego analiza oraz kwestia zastosowania przepisów prawa materialnego, nie wymagała aż tak długiego okresu do zajęcia stanowiska co do podjęcia koniecznych w sprawie czynności, w tym zawiadomienia skarżącej w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Także pandemia spowodowana wirusem SARS-CoV-2 nie ma wpływu na kwalifikację tak długiego braku działań Komisji. NSA podkreślił, że w ocenianym okresie uczelnie wyższe powszechnie stosowały już zdalne nauczanie a wszelkie organy uczelni wyższych z powodzeniem działały zdalnie. System ten był już ówcześnie dopracowany, utrwalony i powszechnie stosowany. NSA zauważył też, że tak duża jednostka organizacyjna jak Uniwersytet, zapewne dysponuje dużym zespołem zawodowej obsługi prawnej, który był do dyspozycji Komisji przy rozstrzyganiu sprawy o wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania świadczeń pomocy materialnej dla studentki. Usprawiedliwienia braku działań nie może stanowić również to, że sprawę rozpoznawał organ kolegialny. Gdyby tak miało być, ustawodawca wyznaczyłby takim organom inne terminy załatwiania spraw.
Z tych już względów stanowisko organu przedstawione w piśmie z dnia 24 września 2024 r. nie może zasługiwać na uwzględnienie, albowiem wszystkie podniesione w nim okoliczności podlegała ocenie NSA, którą sąd ponownie rozpoznający sprawę jest związany. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że chybiona była argumentacja, że na rozpoznanie sprawy miała te wpływ postawa skarżącej, skoro w okresie objętym ocena działań organu, skarżąca nie przejawiała żadnej aktywności w sprawie poza wniesieniem ponaglenia. Jak wynika z akt skarżąca istotnie złożyła w sprawie szereg wniosków dowodowych (których realizacja była utrudniana z uwagi na nieobecność skarżącej usprawiedliwioną zwolnieniami lekarskimi), ale miało to miejsce dopiero w odpowiedzi na doręczone skarżącej zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a., co miało miejsce już po wniesieniu skargi na bezczynność.
Za Naczelnym Sadem Administracyjnym przyznać należy racje stronie skarżącej, że wniesiona w tej sprawie skarga na bezczynność Komisji w sprawie rozpoznania odwołania strony od decyzji organu I instancji z dnia 25 marca 2019 r. nr [...] Sm [...] zasługuje na uwzględnienie.
Jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w okresie od 2 kwietnia 2021 r. do 30 lipca 2021 r. Komisja wykonała tylko jedną czynność. 29 lipca 2021 r. wysłała zawiadomienie do skarżącej w trybie art. 10 § 1 k.p.a., które skarżąca odebrała 17 sierpnia 2012 r., tj. już po wniesieniu skargi na bezczynność organu. Zatem w okresie prawie 4 miesięcy tj. do 28 lipca 2021 r. organ nie podjął żadnych czynności. Organ co prawda twierdził, podtrzymując to stanowisko w piśmie z dnia 24 września 2024 r. że podjął w tym okresie szereg czynności, jednak nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dowodu. Pełnomocnik organu w piśmie z dnia 24 września 2024 r. przyznała, że nie odzwierciedlają tego akta sprawy. Jak podkreślił NSA to na organie ciąży wykazanie jakich czynności dokonał, a nie na skarżącej. Ponadto, co akcentował również Naczelny Sąd Administracyjny, Komisja wbrew obowiązkowi z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. nie zawiadamiała skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazała jej nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczyła o prawie wniesienia ponaglenia, a taki takie działania organu, przedstawiającego w zawiadomieniu rzeczową argumentację dotyczącą przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, mogłyby uwolnić go od zarzutu bezczynności.
Jeszcze raz wskazać należy, że związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie. Tym samym nie może budzić wątpliwości w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że bezczynność organu w załatwieniu odwołania skarżącej miała miejsce, o czym orzeczono w pkt I wyroku.
Mając na względzie jednoznaczne wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz treść art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd oddalił wniosek dowodowy organu zwarty w piśmie z dnia 24 września 2024 r. o dopuszczenie dowodu z dokumentacji akt sprawy o sygn. akt III SA/Lu 15/23 i III SA/Lu 16/23, gdyż w sprawie nie było niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Oceniając natomiast charakter stwierdzonej bezczynności, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu zaakcentować również trzeba, że co do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska nie wyraził pozostawiając ocenę sądowi I instancji.
Sąd miał na względzie okoliczności sprawy i jej charakter oraz to, że: "Za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III SAB/Kr 26/22 oraz powołany w nim wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2557/21, CBOSA). Zdaniem sądu, tak jak już podniesiono biorąc pod uwagę ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, i jej charakter (sprawa wznowieniowa) oraz wydanie już prawomocnego rozstrzygnięcia przez organ, sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie sąd znamion takiego przypadku się nie dopatrzył.
Z podobnych przyczyn sąd uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Kwestia zastosowania środków z art. 149 § 2 p.p.s.a. NSA również pozostawił ocenie sądowi I instancji.
Na tle regulacji art. 149 § 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że zastosowanie wymienionych tak środków odbywa się zgodnie z uznaniem sądu i powinno być stosowane z dostateczną rozwagą. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych i zasad doświadczenia życiowego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2716/23 (CBOSA) - grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie taki naganny przypadek zwłoki organu w tej sprawie nie miał miejsca. Dlatego też wniosek skargi o wymierzenie organowi grzywny nie zasługuje na uwzględnianie. Nadto skarżąca żadnych skonkretyzowanych argumentów na zasadność swojego żądania w tym zakresie nie przedstawiła.
Z tych względów sąd orzekł jak w pkt IV wyroku.
Zwrot wpisu oraz przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu (na etapie skargi kasacyjnej) uzasadnia art. 200 oraz art. 250 § 1 i § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 24 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 764), o czym orzeczono w pkt V i VI wyroku.