I GSK 1655/25

I GSK 1655/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
658
Sygn. powiązane
III SAB/Lu 42/25 - Postanowienie WSA w Lublinie z 2025-09-10
Skarżony organ
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 września 2025 r. sygn. akt III SAB/Lu 42/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi W. H. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie w przedmiocie bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 10 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Lu 42/25 odrzucił skargę W. H. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2021 i bezczynności w zakresie wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt III SAB/Lu 24/24, WSA w Lublinie odrzucił wniesioną przez skarżącego skargę w tej sprawie z uwagi na jej wniesienie w sprawie już prawomocnie osądzonej. Nastąpiło to z tego względu, że już uprzednio w sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku strony o przyznanie płatności bezpośrednich wydane zostało przez WSA w Lublinie (sygn. akt III SAB/Lu 5/22) postanowienie z dnia 25 maja 2022 r. o odrzuceniu skargi, które stało się prawomocne.
W takich okolicznościach, na skutek zażalenia skarżącego na postanowienie WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2025 r. o odrzuceniu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt I GZ 174/25 – uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że prawomocne postanowienie sądu o odrzuceniu skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), ponieważ w sprawie nie doszło w ogóle do merytorycznego rozpoznania skargi, a zatem prawomocnego osądzenia sprawy.
WSA w Lublinie w zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 10 września 2025 r. ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna z innych przyczyn i podlega odrzuceni na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie w ogóle nie doszło skutecznie do wszczęcia przez skarżącego postępowania w sprawie rozpoznania wniosku strony o przyznanie na jej rzecz płatności bezpośrednich i wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Zatem w organie administracji nie zawisła sprawa, w której organ mógłby dopuścić się bezczynności.
Sąd I instancji wskazał, że sprawa główna w przedmiocie przyznania stronie płatności bezpośrednich może zostać skutecznie wszczęta wyłącznie na podstawie zgłoszonego przez nią wniosku. Na poparcie powyższego Sąd I instancji przytoczył regulacje prawne tj. art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775, ze zm.), art. 22 ust. 1 i art. 42 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298) oraz art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.).
Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie złożył w 2021 roku w sposób skuteczny jakiegokolwiek wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. W aktach administracyjnych nie znajduje się jakikolwiek wniosek strony, na który powołuje się ona we wniesionej skardze na bezczynność organu. Z analizy rejestrów kancelaryjnych ARiMR wynika również, że przedmiotowy wniosek w ogóle nie wpłynął skutecznie do organu. Jednocześnie organ administracji klarownie wyjaśnił to, że "Potwierdzenie złożenia dokumentu" z dnia 16 czerwca 2021 r., godz. 15:47, na które powoływał się skarżący w skardze, dotyczy całkowicie innego wniosku pochodzącego od innego producenta rolnego. Skarżący bezspornie nie był i nie jest też pełnomocnikiem tego innego producenta rolnego, na którego wniosek się powołał oraz nie dołączył nigdzie stosownego pełnomocnictwa, w tym do pisma z dnia 4 stycznia 2022 r. stanowiącego ponaglenie. Sąd I instancji podkreślił, że z niebudzących wątpliwości informacji organu wynika, że w odpowiednich systemach nie zarejestrowano żadnego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich złożonego przez skarżącego.
Skargę kasacyjną (nazwaną: "zażaleniem") na powyższe orzeczenie wniósł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając ją w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. Naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie, że skarga jest niedopuszczalna, mimo że organ nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku o płatności bezpośrednie, co wypełnia przesłanki bezczynności organu administracji publicznej.
2. Naruszenie art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - poprzez pominięcie obowiązku dopuścił się bezczynności wskutek niezałatwienia sprawy w ustawowym termie.
3. Naruszenie art. 7 i art. 8 Konstytucji RP - przez odmowę merytorycznego rozpoznania skargi, co narusza zasadę praworządności i sprawiedliwości proceduralnej.
4. Naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 EKPC - poprzez ograniczenie prawa skarżącego do sądu i skutecznej ochrony sądowej, mimo że organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji administracyjnej.
5. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. - przez ograniczenie się wyłącznie do formalnego odrzucenia skargi bez zbadania istoty sprawy i legalności działań organu.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Lublinie z dnia 10 Września 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one zapłacone w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przysługuje skarga kasacyjna. Zażalenie natomiast przysługuje wyłącznie od postanowień w przypadkach przewidzianych w ustawie (art. 194 § 1 p.p.s.a.). Pełnomocnik skarżącego zatytułował środek odwoławczy "zażalenie", ale charakter pisma powinien zostać ustalony na podstawie jego treści, nie zaś po tytule.
W piśmie zatytułowanym "zażalenie" strona oznaczyła zaskarżone orzeczenie zaskarżając je w całości oraz zawarła wniosek o jego uchylenie. Nadto, w piśmie procesowym podniesione zostały zarzuty naruszenia konkretnie wskazanych przepisów, a sam brak powołania się na art. 174 p.p.s.a., nie powoduje zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż strona nie przytoczyła podstaw kasacyjnych.
W związku z powyższym, wniesione przez skarżącego pismo zatytułowane "zażalenie" zostało zakwalifikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny właśnie jako skarga kasacyjna (zob. Postanowienie NSA z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OZ 531/21, postanowienie z dnia 23 września 2025 r., sygn. akt II GSK 1191/25).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikował złożony przez skarżącego środek odwoławczy jako skargę kasacyjną.
W świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na podstawie art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Przede wszystkim nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a to z uwagi na to, że Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę skarżącego na bezczynność organu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 Sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5 tego przepisu.
Ocena dopuszczalności skargi na bezczynność wymaga wskazania na uregulowanie zawarte w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z nim kontrola sądowa działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Dopuszczalność tego typu skargi zależy zatem od tego czy zarzucana bezczynność polega na niewydaniu: decyzji administracyjnej (pkt 1), postanowienia, na które służy zażalenie albo postanowienia kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (pkt 3) innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania. Ustawową definicję bezczynności określa przepis art. 37 §1 pkt 1 k.p.a.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była według zgłoszonego w skardze roszczenia bezczynność organu – Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie – w sprawie rozpoznania wniosku strony o przyznanie na jej rzecz płatności bezpośrednich i w konsekwencji także bezczynność organu w wydaniu decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji przyjął, iż wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, gdyż nie zostało w ogóle wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.
Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że aby móc skorzystać z możliwości złożenia skargi na bezczynność organu w załatwieniu sprawy, do której w skardze odwołuje się skarżący kasacyjnie, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy nastąpiło skuteczne wszczęcie postępowania głównego w sprawie, w której organ administracji zobowiązany był do podjęcia przewidzianych prawem czynności w określonym ustawą terminie.
Podkreślenia wymaga, iż jak wynika z art. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ubieganie się o płatności ma charakter wnioskowy, a postępowanie prowadzone jest w zakresie określonym we wniosku. Zatem postępowanie administracyjne jest wszczynane na wyłączny wniosek skarżącego, zaś wnioskodawca nie jest zobowiązany do uzyskania płatności i składania wniosku, ale korzysta z uprawnienia, które wynika z przepisów prawa. Złożenie wniosku o przyznanie płatności jest dobrowolne i stanowi uprawnienie, nie zaś obowiązek. Postępowanie w sprawach dotyczących płatności jest sformalizowane. Oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu udostępnionym na stronie internetowej Agencji (za pomocą aplikacji eWniosekPlus - art. 42 ustawy), a organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku. Oznacza to, że postępowanie tego rodzaju może zostać zainicjowane dopiero po skutecznym złożeniu wniosku o przyznanie płatności przez producenta rolnego, który spełnia określone prawem warunki, jako podmiot uprawniony do przyznania płatności (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Natomiast stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. – datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Zatem organ pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane. Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na bezczynność organu ponieważ w rozpoznawanej sprawie w ogólne nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem wniosek o płatność nie został skutecznie złożony. Kierownik BP ARiMR nie prowadził i nie prowadzi postępowania administracyjnego, którego stroną postępowania jest skarżący kasacyjnie. Wynika to również z treści pisma organu z dnia 16 lutego 2022 r., nr [...] w którym wskazano, że na koncie skarżącego jako producenta rolnego w aplikacji eWniosekPlus, która służy do składania wniosków o przyznanie płatności, wniosek na rok 2021 znajduje się w wersji roboczej co wskazuje na to, że nie został skutecznie wysłany do organu. Natomiast z analizy rejestrów kancelaryjnych ARiMR wynika również, że przedmiotowy wniosek w ogóle nie wpłynął skutecznie do organu. Skarżący nie podważył tych ustaleń w treści złożonej skargi kasacyjnej.
Z przedstawionych względów w omawianej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym nie istniał stan faktyczny, który można by zakwalifikować jako bezczynność lub przewlekłość organu. Aby można bowiem mówić o bezczynności organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, musi istnieć zawisłe przed tym organem postępowanie administracyjne. Skoro zaś taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, to nie istnieje także przedmiot zaskarżenia, a to czyniło, jak wskazał Sądu I instancji, wniesioną w tych uwarunkowaniach skargę skarżącego jako niedopuszczalną.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dały podstaw do tego, by zakwestionować prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji świadczy zatem o tym, że nie doszło do naruszenia przepisów: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 37 §1 pkt 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że nie mogły być również zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez pozbawienie strony prawa do Sądu i skutecznej ochrony sądowej. Jak wskazał, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. SK 21/99), nie istnieje w żadnym systemie prawnym bezwzględne i absolutne prawo do sądu - które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarżący nie został pozbawiony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, ponieważ odrzucenie wniesionej przez niego skargi na bezczynność było spowodowane jej niedopuszczalnością bowiem nie zostało w ogóle wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się natomiast do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 254 § 1 p.p.s.a. Z tego powodu nie zawarto w orzeczeniu rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.