III SAB/Lu 41/25

III SAB/Lu 41/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Iwona Tchórzewska /przewodniczący/
Jerzy Drwal /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość prowadzonego postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 913
art. 6b4 ust. 5
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53 § 2b; art. 149 § 1, 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35; art. 37 § 1 pkt 1, 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w przedmiocie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia I. stwierdza, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
A. T. (dalej też jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w [...] (dalej też jako "organ") w sprawie ustalenia potrzeby wsparcia. Skarżący podkreślił, że dotychczas nie rozpoznano jego wniosku z dnia 31 lipca 2024 r. o świadczenie wspierające.
Organ wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że w dniu 2 sierpnia 2024 r. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wpłynęło pismo – wypełniony formularz kwestionariusza samooceny skarżącego trudności w zakresie wykonywania czynności związanych z funkcjonowaniem. Taki kwestionariusz – stosownie do art. 6b4 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – stanowi załącznik do wniosku o ustalenie potrzeby poziomu wsparcia. Z powyższego wynikało, że skarżący ubiega się o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. Jednakże przesłany kwestionariusz samooceny był niepodpisany. Ponadto został przesłany bez wypełnionego formularza wniosku o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia. Zgodnie z art. 6b4 ust. 6 ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia wspierającego powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia na formularzu, którego wzór został określony w rozporządzeniu Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 20 grudnia 2023 r. w sprawie wzoru wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia oraz wzoru kwestionariusza samooceny trudności w zakresie wykonywania czynności związanych z funkcjonowaniem (Dz. U. z 2023 r., poz. 2732). Z tego względu pismem z dnia 24 czerwca 2025 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez:
1/ uzupełnienie formularza wniosku i odesłania go do Wojewódzkiego Zespołu;
2/ uzupełnienie formularza kwestionariusza na stronie 11 w punkcie XVI (poprzez złożenie własnoręcznego podpisu).
Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że wniosek nie może być rozpatrzony w terminie ustawowym przewidzianym art. 6b4 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 913, ze zm.), tj. w ciągu 3 miesięcy, ze względu na szczególny charakter sprawy. O szczególnym charakterze sprawy świadczy długotrwałość i liczba czynności postępowania wyjaśniającego niezbędnych do weryfikacji informacji zawartych we wniosku o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia i w kwestionariuszu samooceny trudności w zakresie wykonywania czynności związanych z funkcjonowaniem, bez podjęcia których nie jest możliwe wydanie decyzji oraz w związku z wezwaniem z dnia 24 czerwca 2025 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku i oczekiwaniem przez Wojewódzki Zespół na uzupełnienie wniosku, jak również z uwagi na znaczną ilość wniosków, aktualnie rozpatrywanych. Braki formalne zostały usunięte w dniu 4 lipca 2025 r. W tym dniu wpłynęła korespondencja skarżącego zawierająca wypełniony formularz wniosku o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia oraz podpisany formularz kwestionariusza samooceny. W związku z tym organ wyznaczył skarżącemu termin posiedzenia składu oceniającego na dzień 13 lipca 2025 r., informując o tym zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2025 r. Posiedzenie składu ustalającego odbyło się w dniu 13 lipca 2025 r. W tym dniu członkowie składu ustalającego wypełnili formularz w zakresie ustalania poziomu potrzeby wsparcia, a następnie w tym samym dniu podpisali decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia. Decyzja została przesłana skarżącemu w dniu 16 lipca 2025 r.
Z akt sprawy wynikało, że w piśmie z dnia 14 lutego 2025 r. skierowanym do Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w [...] skarżący zwrócił się do organu o "przyspieszenie" w sprawie złożonego w lipcu 2024 r. wniosku. Podkreślił, że dotychczas jego wniosek pozostawał bez odzewu. Wskazując na ciężki stan swojego zdrowia, skarżący postawił pytanie – czy "naprawdę musi czekać w takim stanie kolejne 6 m-cy".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie skarga została poprzedzona ponagleniem. Pismo skarżącego z dnia 14 lutego 2025 r. (k. 26-26v akt adm.) skierowane do Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Lublinie zawierające wniosek o przyśpieszenie załatwienia sprawy należało zakwalifikować jako ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a.
Zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla uznania jednak bezczynności lub przewlekłości konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w danej sprawie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.
Elementy wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia określone zostały w art. 6b4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej jako "ustawa o rehabilitacji").
Nie ulega wątpliwości, że skarżący ubiegał się o uzyskanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia.
Decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia wydaje wojewódzki zespół na wniosek (art. 6b3 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Wniosek jest rozpatrywany w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wpływu do wojewódzkiego zespołu (art. 6b4 ust. 5 ustawy o rehabilitacji).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Lublinie w sprawie rozpatrzenia wniosku o rozpatrzenie sprawy o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia.
Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości", zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie mieć zatem miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Należy przy tym pamiętać, że długotrwałość postępowania nie jest tożsama z przewlekłością. Prowadzenie postępowania w sposób szybki i efektywny nie jest celem samym w sobie. Chodzi bowiem o to, aby postępowanie zostało zakończone bez zbędnej zwłoki. Przewlekłość postępowania wystąpi zatem w sytuacji, gdy postępowanie może zostać zakończone w jeden ze sposobów przewidzianych przez przepisy postępowania, jednakże nie dochodzi do jego zakończenia z powodu opieszałości organu (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2163/24).
Powyższe oznacza, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy postępowanie zgodnie z przepisami prawa powinno już zostać zakończone. Przewlekłość postępowania występuje w sytuacji, kiedy wprawdzie terminy jego zakończenia nie zostały jeszcze przekroczone, ale biorąc pod uwagę zasadę szybkości postępowania i jego ekonomiki, powinno ono już znaleźć swoje rozstrzygnięcie.
Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też k.p.a. statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy.
Zgodnie z art. 4c ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poziom potrzeby wsparcia ustalany jest na podstawie obserwacji, wywiadu bezpośredniego oraz oceny funkcjonowania osoby ubiegającej się o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia, przy zastosowaniu formularza w zakresie ustalania poziomu potrzeby wsparcia dla osób zaliczonych do stopnia niepełnosprawności, a także na podstawie informacji wskazanych w kwestionariuszu, o którym mowa w art. 6b4 ust. 3.
Zgodnie z art. 6b4 ust. 5 ustawy o rehabilitacji, wnioski, o których mowa w art. 6b3 ust. 1, art. 6b5 ust. 5 i art. 6b6 ust. 1, a więc również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpatrywane są w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wpływu do wojewódzkiego zespołu. Należy więc zauważyć, że przepis ten modyfikuje terminy określone w art. 35 k.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że szczegółowy sposób postępowania przy wydawaniu decyzji ustalających poziom potrzeby wsparcia, skład oraz sposób powoływania i odwoływania członków wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności określa wydane na podstawie art. 6b6 ust. 4 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 23 listopada 2023 r. w sprawie ustalania poziomu potrzeby wsparcia (Dz. U. z 2023 r. poz. 2581). Według § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, decyzja ustalająca poziom potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 6b3 ust. 1 ustawy, określa poziom potrzeby wsparcia, z uwzględnieniem wartości punktowych ustalonych dla każdej czynności związanej z obszarami codziennego funkcjonowania, o których mowa w § 10 ust. 2. W myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia skład ustalający podpisuje w terminie 14 dni od dnia wypełnienia formularza.
Analiza chronologii czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego.
W niniejszej sprawie termin, analizując czas trwania postępowania przed organem, należy odnotować datę 2 sierpnia 2024 r., kiedy to wpłynął wypełniony przez skarżącego, lecz niepodpisany, kwestionariusz samooceny trudności w zakresie wykonywania czynności związanych z funkcjonowaniem. Jakkolwiek, wniosek nie poddawał się wówczas merytorycznej ocenie, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ przez kilka miesięcy nie podejmuje żadnej udokumentowanej czynności celem nadania wnioskowi dalszego biegu. Organ nie wyjaśnił, dlaczego zdecydował się na wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku dopiero pod koniec czerwca 2025 r. Jak wynika z akt sprawy, w ponagleniu z dnia 14 lutego 2025 r. skarżący zwrócił się o nadanie biegu sprawie ("przyspieszenie"). Ponaglenie, podobnie jak wniosek z lipca 2024 r., pozostało bez odpowiedzi do chwili złożenia skargi. Skarga A. T. przekazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wpłynęła do organu w dniu 20 czerwca 2025 r. (k. [...] akt sądowych).
Pismem z dnia 24 czerwca 2025 r. (k. [...] akt adm.) organ wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia formularza wniosku oraz uzupełnienia formularza kwestionariusza na stronie 11 w pkt XVI (poprze złożenie własnoręcznego podpisu). Skarżący odebrał wezwanie w dniu 26 czerwca 2025 r. (k. [...] akt adm.) i w terminie usunął braki formalne wniosku tj. w dniu 1 lipca 2025 r. podpisał go (k. [...] akt adm.).
Jak wynika z notatki służbowej (k. [...] akt adm.), skarżący został telefonicznie poinformowany w dniu 9 lipca 2025 r. o terminie (13 lipca 2025 r.) ustalenia poziomu potrzeby wsparcia, zgodnie z § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia z dnia 23 listopada 2023 r. Wskazane czynności odbyły się planowo, tj. 13 lipca 2025 r. i w tym samym dniu organ wydał decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia wyrażony w wartości punktowej w skali 0-100 na poziomie 81 punktów.
Powyższe oznacza, że postępowanie o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia było prowadzone przez organ przewlekle. Przekroczono znacznie trzymiesięcznemu terminowi na załatwienie sprawy liczonemu od dnia wpływu wniosku do wojewódzkiego zespołu. Organ miał możliwość załatwienia sprawy jeszcze przed upływem powyższego terminu. Mimo to prowadził postępowanie opieszale, niesprawnie i nieskutecznie.
W tym stanie rzeczy wystąpiły podstawy do stwierdzenia przez Sąd, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Lublinie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia (pkt I. wyroku).
W ocenie Sądu, mimo znacznego upływu terminu, nie można mówić o rażąco przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Trzeba wziąć pod uwagę okoliczność, że organ ma obowiązek podjąć wiele czynności koniecznych do weryfikacji informacji zawartych we wniosku o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia i w kwestionariuszu samooceny trudności w zakresie wykonywania czynności związanych z funkcjonowaniem. Poza tym organ wskazał, że miał do rozpatrzenia znaczną ilość wniosków. Zatem nie można zarzucić rażącej przewlekłości w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego.
Z tych powodów Sąd orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. wyroku).
W pozostałym zakresie Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę (pkt III. wyroku) uznając, że wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie został należycie uzasadniony. Trzeba mieć na uwadze, że przyznanie od organu, który dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, a samo przekonanie skarżącego o wadliwości działania/zaniechania organu nie może stanowić wystarczającego uzasadniania dla zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. w zakresie w jakim przepis ten przewiduje możliwość przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Ubocznie należy podnieść, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.