III SAB/LU 36/25

III SAB/Lu 36/25 - Postanowienie WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska /sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska /przewodniczący/
Jerzy Drwal
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Zarządu Powiatu w Lublinie w przedmiocie relokacji obywateli Ukrainy do innego obiektu zbiorowego zakwaterowania postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Sygn. III SAB/Lu 36/25
UZASADNIENIE
R. M. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Zarządu Powiatu w Lublinie (dalej jako "organ") polegającą na zaniechaniu relokacji do innego obiektu zbiorowego zakwaterowania obywateli Ukrainy, przebywających w Ośrodku P. w K. J. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 337 ze zm., dalej jako "ustawa pomocowa").
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności relokacji obywateli Ukrainy nadal przebywających w Ośrodku P. do innego miejsca zakwaterowania, także o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego oraz przeprowadzenie dowodu z pisma Starosty Lubelskiego z dnia 1 października 2024 r., znak: [...] 1 na okoliczność przyznania przez organ istnienia obowiązku relokacji obywateli Ukrainy do innego miejsca zbiorowego zakwaterowania i braku podjęcia działań w tym zakresie.
W uzasadnieniu skarżący podał, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą R. M. Ośrodek P. . W ramach działalności Ośrodka skarżący zapewniał schronienie oraz wyżywienie uchodźcom z Ukrainy na podstawie umów zawieranych z Powiatem Lubelskim. Ostatnia z umów dotyczyła okresu od 1 lipca do 31 sierpnia 2024 r., przy czy została podpisana dopiero w październiku 2024 r. Taka praktyka podpisywania umów wstecz za miesiąc lub kilka miesięcy poprzedzających datę podpisania umowy dotyczyła również poprzednich umów. Przedmiotowe umowy były zawierane z uwagi na fakt, że na podstawie art. 12 ust. 10 ustawy pomocowej Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. ([...]) oraz mocą późniejszych decyzji zmieniających, polecił Zarządowi Powiatu prowadzenie obiektów zbiorowego zakwaterowania dla obywateli Ukrainy na terenie Powiatu Lubelskiego.
Skarżący wskazał, że kolejne umowy nie były już zawierane, pomimo, że Zarząd Powiatu wiedział, iż w Ośrodku nadal przebywają uchodźcy, w tym osoby starsze, chore, matki z dziećmi. Co więcej o tym, kto był przyjmowany do miejsca zbiorowego zakwaterowania decydował zawsze Wojewoda Lubelski, lokacja obywateli Ukrainy w Ośrodku pozostawała poza kompetencją skarżącego. Wojewoda Lubelski wręczał każdemu obywatelowi Ukrainy pismo zawierające informację o skierowaniu do konkretnego miejsca zbiorowego zakwaterowania. Było to jedyne pisemne potwierdzenie uprawnienia obywatela Ukrainy do zakwaterowania na terenie Polski w konkretnym miejscu.
Począwszy od dnia 1 września 2024 r. skarżącego nie łączyła już żadna umowa z Powiatem L.. Jego Ośrodek P. został wykreślony z wykazu miejsc zbiorowego zakwaterowania, podczas gdy jesienią 2024 r. przebywało tam ok. stu obywateli Ukrainy, którzy nadal korzystali z zakwaterowania, korzystali z energii elektrycznej, wody itd.
Skarżący podał, że wielokrotnie prosił, aby Starosta Lubelski dokonał relokacji obywateli Ukrainy do innych miejsc zbiorowego zakwaterowania, w tym zażądał, aby do 30 września 2024 r. dokonano ostatecznego przekwaterowania obywateli Ukrainy, gdyż nie ma on możliwości finansowych, aby ponosić koszty utrzymania Ośrodka z własnych pieniędzy. Pismem z 1 października 2024 r. Starosta Lubelski zwrócił się z pytaniem, w jakim terminie ma nastąpić przekwaterowanie. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że jak najszybciej, a lista osób zakwaterowanych jest znana organowi, który przecież sam kieruje osoby do Ośrodka. Następnie w dniu 8 października 2024 r. Starosta wskazał, że zgodnie z wytycznymi Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie, obywatele Ukrainy powinni sami zgłaszać się do punktów recepcyjnych.
Ani Wojewoda, ani Starosta nie traktowali Ośrodka jako miejsca zbiorowego zakwaterowania obywateli Ukrainy i od 1 września 2024 r., nie partycypowali w kosztach zakwaterowania i wyżywienia. Skarżący ponosił wszelkie koszty zakwaterowania obywateli w Ośrodku i jednocześnie ponosił szkodę z tytułu utraconych korzyści, które mógłby uzyskać, gdyby wykorzystywał nieruchomość do celów prowadzenia działalności gospodarczej.
Dotychczas, jedyną reakcją organu na problem skarżącego, było wskazanie, aby obywatele Ukrainy sami zgłaszali się do punktów recepcyjnych. Jednak skarżący jako osoba fizyczna niezwiązana w żaden sposób z administracją publiczną, nie ma żadnych argumentów, aby przekonać obywateli Ukrainy do zmiany miejsca zakwaterowania, czy też choćby zgłoszenia się do punktów recepcyjnych. Zostali oni umieszczeni w jego Ośrodku na mocy decyzji organu, a nie z własnego wyboru, czy też na podstawie umowy ze skarżącym.
Organ nie poinformował żadnego z obywateli Ukrainy w sposób przyjęty w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dajek jako "k.p.a.") o konieczności opuszczenia miejsca zakwaterowania w K. J.. Obywatele Ukrainy na prośby skarżącego o opuszczenie Ośrodka reagują nieufnie, chociażby z tego powodu, że mają pisemne skierowanie do Ośrodka P. i jednocześnie nie otrzymali od żadnego polskiego organu jasnej i konkretnej informacji na piśmie, że mają jednak tenże Ośrodek opuścić.
Zdaniem skarżącego odpowiedzialność za zakwaterowanie obywateli Ukrainy po 1 września 2024 r. została niejako przerzucona na osobę fizyczną, która nie ma żadnych instrumentów, aby samodzielnie dokonać relokacji obywateli Ukrainy. Skarżący może jedynie prosić, aby obywatele Ukrainy dobrowolnie opuścili lokal. W świetle prawa, Zarząd Powiatu w dalszym ciągu jest odpowiedzialny za koordynację miejsc zbiorowego zakwaterowania. Koordynacja ta nie powinna kończyć się jedynie na umieszczeniu danej osoby w miejscu zbiorowego zakwaterowania. Jeśli Powiat Lubelski nie zawarł już kolejnych umów to powinien powziąć wszelkie czynności, aby obywateli Ukrainy przenieść do innego miejsca lub zapłacić za koszty związane z zakwaterowaniem i wyżywieniem. Tymczasem organ ani nie zapłacił za okres od 1 września 2024 r. za pobyt obywateli Ukrainy w Ośrodku P. , ani nie poczynił żadnych kroków, aby faktycznie dokonać relokacji obywateli Ukrainy.
W ocenie skarżącego organ powinien podjąć wszelkie możliwe działania, aby skoordynować relokację obywateli do innego ośrodka. Przede wszystkim bezpośrednio nawiązać kontakt z obywatelami Ukrainy, przedstawić im na piśmie decyzje związane z koniecznością relokacji, pomóc w zgłoszeniu się do punktu recepcyjnego, a następnie w dokonaniu relokacji. Powiat bowiem nie uwolnił się od obowiązku zapewnienia zakwaterowania obywatelom Ukrainy tylko dlatego, że nie przedłużył umów ze skarżącym. Obywatele Ukrainy, skierowani do Ośrodka w K. J., niejako w dalszym ciągu pozostają pod swoistą "jurysdykcją" Wojewody Lubelskiego i Zarządu Powiatu. Na terenie powiatu (jak i w województwie oraz całym kraju) działają jeszcze inne miejsca zakwaterowania, w których mogliby mieszkać obywatele Ukrainy. Organ zatem ma możliwość zakwaterowania obywateli w innym miejscu.
Skarżący wskazał – jako podstawę prawną – swojej skargi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Wyjaśnił, że działanie podejmowane przez organ na podstawie ustawy pomocowej w zakresie zakwaterowania w miejscach zbiorowego zakwaterowania jest czynnością z zakresu administracji publicznej, która podlega kontroli przez sąd administracyjny. O publicznoprawnym charakterze czynności polegającej na relokacji obywateli Ukrainy z Ośrodka P. przesądza fakt, że udzielenie pomocy w formie zakwaterowania i wyżywienia w miejscach zbiorowego zakwaterowania jest zadaniem publicznym, realizowanym przez Wojewodę oraz inne organy, które otrzymały polecenie Wojewody. Zadanie to wynika wprost z ustawy i jest ono finansowane ze środków publicznych. Skarżący podkreślił również, że stanowiskiem przeważającym w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, iż art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zawęża zakresu pojęcia aktów lub czynności jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege. Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących. Zatem obowiązek zapewnienia przez Wojewodę zakwaterowania obywatelom Ukrainy wynika wprost z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej. Wojewoda na mocy polecenia, zobowiązał Zarząd Powiatu do tego, aby koordynował i prowadził miejsca zbiorowego zakwaterowania. W tym celu wydał decyzje administracyjne. W zakresie obowiązku ciążącego na organie polegającym na "zapewnieniu zakwaterowania" mieści się nie tylko obowiązek organu do lokacji obywateli Ukrainy w danym miejscu zbiorowego zakwaterowania i skierowania ich do danego ośrodka. Oczywistym jest, że w ramach poleconego zadania publicznego mieszczą się również działania zmierzające do wykwaterowania obywateli Ukrainy i podjęcia działań celem ich relokacji w przypadku, w którym umowa z podmiotem realizującym usługę zakwaterowania i wyżywienia zakończyła się.
Organ, który umieścił obywateli w danym Ośrodku ma również obowiązek dochować wszelkich starań, aby zakończyć pobyt obywatela Ukrainy w miejscu, które utraciło status zbiorowego miejsca zakwaterowania na skutek braku zawarcia kolejnych umów z usługodawcą. Inne rozumienie tego obowiązku organu jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Organ miał świadomość obowiązku relokacji obywateli Ukrainy, gdyż zwrócił do skarżącego z pismem o podanie daty zakończenia działania Ośrodka. Pomimo tego, nie podjął działań zmierzających do tego, aby wszyscy obywatele Ukrainy opuścili Ośrodek i aby pomóc skarżącemu w skoordynowaniu tego działania.
Zdaniem skarżącego ma on interes prawny, aby wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wykonywał bowiem usługę zakwaterowania i wyżywienia obywateli Ukrainy, tak naprawdę realizując zadanie publiczne Wojewody Lubelskiego, który polecił jego wykonanie Zarządowi Powiatu. Polecenie, zostało wydane w formie decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, że decyzja, podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, dotyczyła bezpośrednio sfery indywidulanych praw skarżącego. To na jej bowiem podstawie były zawierane umowy. Umowy wiążące Powiat Lubelski oraz skarżącego wywarły bezpośredni skutek w przestrzeni prawa administracyjnego, gdyż art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej bezpośrednio nawiązywał do czynności podpisania umów i był podstawą do ich zawarcia. Istnieje zatem norma prawa materialnego (art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy), która łączy z faktem zawarcia umowy na świadczenie usług, skutek w postaci przypisania skarżącemu, jako stronie tejże umowy interesu prawnego (legitymacji skargowej). Ponadto umowy zawierane z Powiatem są przykładem prawnej formy działania administracji publicznej. Umowa cywilnoprawna jest jedną z form działania administracji i służy wykonywaniu zadań publicznych. Stosowanie umów cywilnych regulowane jest nie tylko przez prawo cywilne, ale także prawo administracyjne.
Umowy łączące skarżącego z Powiatem Lubelskim nie mają zatem jedynie charakteru stricte cywilnego. Są to umowy zawarte w ramach działania organu, w związku z realizacją zadania publicznego, określonego wprost w przepisach prawa. Istnieje zatem związek między sferą indywidualnych praw skarżącego, a bezczynnością organu w zakresie relokacji obywateli Ukrainy. Jedynie organ może podjąć działania mające na celu wykwaterowanie obywateli Ukrainy z Ośrodka, gdyż to organ, a nie skarżący dokonał zakwaterowania obywateli Ukrainy w Ośrodku. Skarżący nie posiada nawet numerów PESEL obywateli Ukrainy i nie zawarł żadnych umów z obywatelami Ukrainy.
W niniejszej sprawie bezczynność organu godzi niewątpliwie w prawa i wolności skarżącego. Odmowa prawa do sądu na tym etapie spowoduje brak realnej kontroli działań organu w zakresie zakwaterowania obywateli Ukrainy na podstawie ustawy. Skarżący może bowiem żądać na drodze cywilnej, m.in. zwrotu kosztów utrzymania obywateli Ukrainy, ale sąd cywilny nie jest kompetentny w zakresie kontroli wykonania przez organ zadania publicznego polegającego, m.in. na zakwaterowaniu obywateli Ukrainy. Odrzucenie skargi spowoduje zatem, że czynności i działania organu w zakresie zakwaterowania obywateli Ukrainy w miejscach zbiorowego zakwaterowania pozostaną poza jakąkolwiek kontrolą sądową. Strona zatem zostanie pozbawiona ochrony prawnej.
Skarżący na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał również szeroko orzecznictwo zarówno sądów administracyjnych jak i Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Lublinie wniósł o jej oddalenie.
Na wstępie organ wskazał, że skarżący skierował skargę w stosunku do niewłaściwego organu odpowiedzialnego za pomoc obywatelom Ukrainy. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 ustawy pomocowej - pomoc obywatelom Ukrainy może być zapewniona przez Wojewodę, który m.in. zapewnia zakwaterowanie zbiorowe, a także zapewnia transport związany z zakwaterowaniem (pkt 1 i 3). W powyższym celu Wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące m.in. organy samorządu terytorialnego, przy czym pomimo wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, zadania są realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a nie jako zadania własne. Wobec tego żaden przepis prawa nie nakłada na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązku zapewnienia obywatelom Ukrainy pomocy w zakresie m.in. zakwaterowania tychże obywateli. Oczywiście, chyba że określona jednostka samorządu terytorialnego przewidziała taki obowiązek w przepisach prawa miejscowego. Powyższego nie zmienia również to, że Wojewoda wyda w stosunku do określonej jednostki samorządu terytorialnego decyzję administracyjną zawierającą odpowiednie polecenie, bowiem to będzie dalej wyłącznie sposób realizacji obowiązków Wojewody wynikający z przepisów prawa, a nie źródło obowiązków jednostki samorządu terytorialnego mających oparcie w przepisach prawa. Decyzja administracyjna nie stanowi źródła prawa, a więc nie może stanowić podstawy tego rodzaju uprawnień i obowiązków organów jednostek samorządu terytorialnego, z których mógłby wynikać interes prawny dla określonych podmiotów.
Organ podkreślił również, że kognicji sądów administracyjnych podlegają inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, ale muszą one wynikać z przepisów prawa, a nie z aktu administracyjnego. Tylko takie zaniedbanie (bezczynność, przewlekłość postępowania), które jest związane z uprawnieniami lub obowiązkami organów administracji publicznej wynikających z przepisów prawa podlega weryfikacji na drodze sądowoadministracyjnej. Zarząd Powiatu w Lublinie nie jest odpowiedzialny za koordynację miejsc zbiorowego zakwaterowania, bowiem taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa. To właśnie na wojewodzie spoczywa tego rodzaju obowiązek.
W ocenie organu, w decyzji z 26 czerwca 2024 r. Wojewody Lubelskiego (znak sprawy [...]) ściśle określono powinności Starosty Lubelskiego, które sprowadzają się wyłącznie do prowadzenia w określonym okresie obiektów zakwaterowania zbiorowego ujętych w wykazie prowadzonym przez Wojewodę Lubelskiego (pkt 1 przedmiotowej decyzji). Natomiast decyzja nie odnosi do działań Powiatu Lubelskiego w zakresie relokacji obywateli Ukrainy.
W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2025 r. skarżący dodatkowo wskazał, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą skarga na bezczynność nie jest ograniczona terminem, ani nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, niemniej jednak ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść tym samym trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie relokacji do innego obiektu zbiorowego zakwaterowania obywateli Ukrainy, przebywających w Ośrodku P. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz w związku z umowami o świadczenie usług zakwaterowania i wyżywania zawartymi z Powiatem Lubelskim.
Skarżący podkreślił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowanie w sprawie, która stanowi przedmiot skargi ani wprost, ani przez odesłanie. Sprawa relokacji obywateli Ukrainy nie mieści się bowiem w zakresie spraw i postępowań normowanych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Nie kończy się ona bowiem wydaniem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, zaświadczenia, wymierzeniem kary administracyjnej, nie jest sporem o właściwość ani trybem europejskiej współpracy administracyjnej. Także ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie zawiera żadnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie umów o zapewnienie zakwaterowania obywatelom Ukrainy.
Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że wielokrotnie adresował do organu korespondencję, z której wyraźnie wynikała prośba o dokonanie relokacji obywateli Ukrainy i ponaglanie organu z tego tytułu.
Dlatego też podstawą wniesienia skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej jako "p.u.s.a."), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie natomiast do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych.
W przedmiotowej sprawie skarżący skargę wywodzi z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a.
Wobec tego rozważenia wymaga czy istnieje przepis prawa kreujący obowiązek organu do wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku stwierdzenia, że taki obowiązek istnieje, ustalenie czy organ pozostaje w bezczynności – jak zarzuca skarżący.
Zarówno o doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że dla ustalenia dopuszczalności skarg do sądu administracyjnego na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należy ustalić spełnienie łącznie trzech przesłanek.
Po pierwsze, akty lub czynności nie są decyzjami lub postanowieniami, na które służy inny rodzaj skarg. W tym przypadku niewątpliwe nie mamy do czynienia z tego rodzaju aktami, a w konsekwencji z bezczynnością organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia. Przesłanka ta jest zatem spełniona w przedmiotowej sprawie.
Po drugie, akty lub czynności są z zakresu administracji publicznej. Zatem przyjąć należy, że jest to "działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej". Zadania i kompetencje mogą być wykonywane w różnych formach prawnych, w tym w formach cywilnoprawnych. W razie, gdy administracja publiczna, wykonując zadania czy kompetencje, działa w formach niewładczych – cywilnoprawnych, ten zakres działania nie jest objęty drogą postępowania przed sądem administracyjnym. Podstawą do ustalenia dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym byłoby kryterium wykonywania kompetencji w formach władczych. Podstawowym elementem konstrukcji władztwa administracyjnego jest jednostronność działania. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia czy obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem (oświadczeniem woli, oświadczeniem wiedzy). Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia lub nałożenia obowiązku, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu lub czynności do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Wobec powyższego ustalić należy czy akt lub czynność Zarządu Powiatu w zakresie relokacji obywateli Ukrainy z miejsca zbiorowego zakwaterowania, jakim był Ośrodek skarżącego, można zaliczyć do kategorii jednostronnego, władczego oświadczenia woli, bądź oświadczenia wiedzy skierowanego do skarżącego. A w konsekwencji czy zachodzi bezczynność organu w złożeniu skarżącemu takiego oświadczenia.
Bez wątpienia skarżącego z organem łączyły umowy, na mocy których skarżący zapewniał miejsca zakwaterowania i wyżywienia dla uchodźców z Ukrainy w Ośrodku P. , natomiast organ wypłacał wynagrodzenie za każdą przebywającą tam osobę w określonej wysokości. Umowy wyraźnie przewidywały właściwość sądu powszechnego w przypadku ewentualnych sporów w zakresie ich realizacji. Umowy pomiędzy Powiatem Lubelskim, a skarżącym zawarte zostały z uwagi na decyzję Wojewody Lubelskiego mocą, której Wojewoda polecił Staroście utworzenie i prowadzenie miejsc zakwaterowania.
Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej (w brzmieniu na dzień złożenia skargi) Wojewoda może zapewnić pomoc obywatelom Ukrainy polegającą na zapewnieniu zakwaterowania zbiorowego, za które uznaje się zakwaterowanie w obiekcie, w którym przebywa co najmniej 10 osób lub w obiektach będących własnością lub przedmiotem trwałego zarządu jednostek sektora finansów publicznych, i całodziennego wyżywienia zbiorowego. Wojewoda również koordynuje działania organów władzy publicznej oraz organizacji pozarządowych i przedsiębiorców, w zakresie udzielania pomocy obywatelom Ukrainy art. 12 ust. 2).
Co istotne – stosownie do art. 12 ust. 10 i ust. 11 ustawy pomocowej - w związku z realizacją zadań, o których mowa w ust. 1, wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające na obszarze województwa, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra. Polecenia te są wydawane w drodze decyzji administracyjnej. Dodać również należy, że zadania nałożone w trybie w trybie polecenia Wojewody są realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.
Polecenia wydawane przez Wojewodę na podstawie ustawy pomocowej są swoistym odpowiednikiem poleceń uregulowanych w art. 25 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2025 r., poz. 428). Jak podkreśla się w doktrynie, polecenia mają charakter "poleceń celu", nakazując podjęcie określonego działania, bez wskazywania w jaki sposób (korzystając z jakiej własnej kompetencji) organ podległy ma to polecenie wykonać (por. M. Pacak, K. Zmorek [w:] M. Pacak, K. Zmorek, Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, Warszawa 2013). Polecenia Wojewody można zaliczyć do szeroko rozumianej kategorii działań wewnętrznych administracji publicznej, charakteryzujących się uprawnieniem organów administracyjnych wyższego stopnia do jednostronnego, władczego i prawnie wiążącego wpływania na działalność organów niższego stopnia (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Prawne formy działania administracji. System Prawa Administracyjnego. Tom 5, 2013).
Zatem to na linii Wojewoda – Zarząd Powiatu mamy do czynienia ze swoistym władczym działaniem, w którym o treści obowiązku (zapewnienia zakwaterowania) przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W tym zakresie polecenia, o których stanowi art. 12 ust. 10 ustawy pomocowej mają charakter władztwa administracyjnego.
Przy czym wyraźnie należy podkreślić, że Wojewoda nie posiada kompetencji do wydawania poleceń osobom fizycznym.
Wykonanie przez Powiat Lubelski polecenia Wojewody w zakresie zapewnienia zakwaterowania zbiorowego obywatelom Ukrainy nastąpiło natomiast w formie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy skarżącym, a Powiatem Lubelskim. Wobec tego nie zachodzi pomiędzy skarżącym, a Powiatem stosunek administracyjnoprawnego obowiązku nałożonego jednostronną wolą organu. Strony bowiem łączyła umowa, a nie jednostronny akt władztwa skierowany do skarżącego.
W związku z tym – w ocenie sądu – nie został spełniony drugi warunek przewidujący, że akty lub czynności są z zakresu administracji publicznej.
W końcu – po trzecie – akty lub czynności dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem aktu lub czynności muszą być uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa, a zatem są to akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oraz jego indywidualnego adresata. Podstawą potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku jest przepis prawa. To przyjęte sformułowanie "uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" pełni istotne znaczenie z dwóch względów. Pozwala na odróżnienie od decyzji (postanowienia) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego przez zakwalifikowanie do oświadczeń wiedzy, ponieważ tylko potwierdzają one uprawnienia lub obowiązek. Drugi istotny aspekt tego sformułowania to zawężenie do aktów lub czynności wynikających z przepisów prawa. To prowadzi do wniosku, że jeżeli jest to akt lub czynność nieznajdująca oparcia w regulacji prawnej, dotyczy to sfery wyłączonej spod władczej ingerencji administracji publicznej, to wkroczenie w tę sferę podlega właściwości sądu powszechnego (zob. J. Borkowski, B. Adamiak, 4. Prawa i obowiązki sędziego [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2020).
Skarżący podkreśla, że organ nie dokonał relokacji obywateli Ukrainy w dalszym ciągu mieszkających w Ośrodku, pomimo wykreślenia z wykazu miejsc zakwaterowania. W istocie zatem skarżący domaga się od organu podjęcia działań faktycznych polegających na fizycznym "przeprowadzeniu" obywateli Ukrainy z Ośrodka P. w inne miejsce. Należy zatem przyjąć, że intencją skarżącego było oczekiwanie podjęcia aktu lub wykonania czynności przez Zarząd Powiatu w odniesieniu do każdej osoby mieszkającej w Ośrodku. O ile można byłoby przyjąć, że "akt" nakładający na obywateli Ukrainy obowiązek zmiany miejsca zbiorowego zakwaterowania, może być zaliczony do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa, o tyle, w ocenie sądu, nie istnieje żaden przepis (ewentualnie skonkretyzowany w akcie niższej rangi), który przewidywałby uprawnienie podmiotu prowadzącego zbiorowe zakwaterowanie do żądania od jednostki samorządu terytorialnego podjęcia takiego aktu wobec podmiotu innego niż sam żądający. Innymi słowy zaniechanie, a więc bezczynność w zakresie wydania aktu lub podjęcia czynności dotyczyć może wyłącznie obowiązków lub uprawnień własnych skarżącego. Muszą to być zatem jego uprawnienia lub obowiązki (jego interes prawny). Skarżący nie może oczekiwać wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących praw lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa wobec innych podmiotów.
Wobec powyższego – w ocenie sądu – nie jest spełniona również trzecia przesłanka umożliwiające uznanie, że w sprawie mamy do czynienia z aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. A skoro tak, to nie zachodzi bezczynność organu w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Na koniec zdaniem sądu należy podkreślić, że zaistniały problem dotyczy najbardziej newralgicznej grupy społecznej, jaką są Ukraińcy uciekający z własnego kraju przed wojną wywołaną agresją ze strony Federacji Rosyjskiej. Osoby te mają swoją przyrodzoną i niezbywalną godność osobistą, wobec czego należy wymagać traktowania ich w sposób humanitarny. Nie można zatem godzić się na przedmiotowe ich traktowanie. Bez wątpienia skarżący poniósł ekonomiczny ciężar utrzymania obywateli Ukrainy w swoim Ośrodku po 1 września 2024 r. Bez wątpienia również – zdaniem sądu – ani Starosta Powiatu ani Zarząd Powiatu nie wykazali najmniejszego zainteresowania losem tych osób i ich sytuacją po wygaśnięciu ostatniej umowy zawartej ze skarżącym. Starosto nie podjęło żadnych faktycznych działań zmierzających do bezpośredniego skontaktowania się z mieszkańcami Ośrodka P. , nie podjęto próby wysłuchania tych osób i udzielenia im informacji o ich sytuacji, nie zorganizowano transportu do punktów recepcyjnych, tak aby realnie pomóc mieszkańcom w zmianie miejsca zakwaterowania. Działania organu ograniczały się do prowadzenia ze skarżącym i Wojewodą korespondencji bez jakiejkolwiek wizyty na miejscu. Dopiero po interwencji Wojewody Lubelskiego Starostwo Powiatowe zorganizowało w dniu 20 grudnia 2024 r., po prawie czterech miesiącach od zakończenia umowy ze skarżącym – spotkanie w siedzibie szkoły podstawowej.
Fakt nienależytego wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków w zakresie rozliczeń finansowych, nie zwalnia organu od odpowiedzialności za podejmowanie takich działań faktycznych, które będą skuteczne i doprowadzą do realnej pomocy uchodźcom z Ukrainy.