III SAB/Lu 32/21

III SAB/Lu 32/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-05-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Inne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2014/22 - Wyrok NSA z 2024-06-25
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 528
art. 22 ust. 2; art. 88; art. 87 ust. 1; art. 77b ust. 1 i ust. 2;
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 559
art. 25 ust. 2;
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1; art. 119 pkt 4;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. zobowiązuje Radę Powiatu do rozpoznania wniosku W. P. o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Rady Powiatu na rzecz W. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] pismem z dnia 26 października 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Rady Powiatu w Białej Podlaskiej w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu w Białej Podlaskiej A. M., zatrudnionym w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...] na stanowisku zastępcy dyrektora. W skardze skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie Rady Powiatu w Białej Podlaskiej do wydania w terminie 14 dni uchwały w zakresie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym;
2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga;
3) orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu;
4) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 25 stycznia 2021 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] zwrócił się do Rady Powiatu w Białej Podlaskiej o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym A. M.. We wniosku wskazano przesłanki rozwiązania umowy o pracę z radnym. Wniosek ten był przedmiotem obrad na sesji Rady Powiatu w dniu 25 lutego 2021 r. W dniu 5 marca 2021 r. do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego wpłynęło pismo Rady Powiatu zawierające szereg pytań, z których większość nie dotyczyła merytorycznie złożonego wniosku. Skarżący ustosunkował się do treści pisma w dniu 22 marca 2021 r. Jednakże wniosek skarżącego nie został ponownie poddany pod głosowanie na posiedzeniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. Rada Powiatu ponownie wysłała do skarżącego pismo datowane na dzień 17 maja 2021 r. Skarżący udzielił odpowiedzi w dniu 24 maja 2021 r., jednocześnie wzywając Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku podjęcia uchwały w sprawie złożonego wniosku. Pomimo wezwania, Rada Powiatu na posiedzeniu w dniu 31 maja 2021 r. po raz kolejny nie podjęła stosownej uchwały, ponownie przesyłając pismo zawierające pytania, które nie pozostają w związku ze złożonym wnioskiem. Uchwała w przedmiocie złożonego wniosku nie została podjęta do dnia wniesienia skargi.
Skarżący podniósł, że niepodjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528., dalej także jako "u.s.p."). Skarżący podkreślił, że ze względu na występujące utrudnienia związane z epidemią pozostawił Radzie Powiatu długi czas na podjęcie działań, choć w świetle przepisów Rada zobowiązana była do reakcji w czasie 30 dni od wpłynięcia wniosku. W tym czasie Rada Powiatu zbierała się, obradowała w przedmiocie innych uchwał i podejmowała takie uchwały. Powyższe wskazuje na zaistnienie stanu bezczynności i rażące naruszenie prawa przez Radę Powiatu.
Skarżący podkreślił, że niepodjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie może być interpretowane jako równoznaczne z niewyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Ponadto kierowane do skarżącego pisma także wyłączają ewentualne przyjęcie, iż Rada Powiatu uważała sprawę za rozstrzygniętą. Zdaniem skarżącego, Rada Powiatu jedynie pozoruje działanie w sprawie, wskutek czego pracodawca przez bardzo długi czas pozbawiony jest możliwości realizowania swoich uprawnień w stosunku do pracownika i jest narażony na konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów finansowych. W ocenie skarżącego mając na względzie całokształt okoliczności sprawy i czas jej trwania, działanie Rady Powiatu miało charakter rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
W ocenie organu zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Organ podkreślił, że w świetle art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym Rada ma obowiązek skontrolowania, czy planowane rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma związek z wykonywaniem przez niego mandatu. Zatem podjęcie decyzji w przedmiocie wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy musi być poprzedzone analizą stanu faktycznego i prawa, zaś niezachowanie tego wymogu stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie Rady w tym przedmiocie musi być należycie uzasadnione, zaś motywy, jakimi kieruje się Rada podejmując uchwałę, powinny być logiczne i zrozumiałe. W okolicznościach niniejszej sprawy Rada Powiatu w Białej Podlaskiej przyjęła założenie, że przyczyna wskazana we wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. może mieć charakter pozorny, bowiem likwidacja stanowiska nie stanowi samodzielnej podstawy do ustania stosunku pracy, a w schemacie organizacyjnym WORD pojawiły się dwa nowe stanowiska: stanowisko koordynatora ds. egzaminów i promocji oraz koordynatora ds. technicznych, które to stanowiska nie istniały w poprzednio obowiązującej strukturze WORD. W związku z powołanymi okolicznościami Rada postanowiła dokładniej zbadać motywy wskazane we wniosku oraz możliwość istnienia przyczyn zamierzonego rozwiązania umowy o pracę niewykazanych we wniosku dyrektora WORD. Organ zauważył, że radny, którego sprawa dotyczy, został wybrany z listy innego komitetu wyborczego, niż członkowie zarządu województwa oraz dyrektor WORD.
Organ wskazał, że Rada wystąpiła z dodatkowymi pytaniami do reprezentanta wnioskodawcy, dyrektorów WORD z terenu województwa lubelskiego, Zarządu Województwa Lubelskiego i organizacji związkowej. Ponadto Komisja Samorządowa i Spraw Radnych dwukrotnie zaprosiła Dyrektora WORD w [...] na swoje posiedzenie. Dyrektor WORD zapraszany był także na posiedzenia Rady Powiatu. Nie uczestniczył jednak w żadnym z tych posiedzeń.
W ocenie organu, nie można zarzucić Radzie bezczynności, bowiem sprawa była przedmiotem rozważań na kilku sesjach Rady Powiatu oraz posiedzeniach Komisji Samorządowej i Spraw Radnych.
Dodatkowo organ podniósł, że od marca 2020 r. działa w warunkach związanych z występowaniem choroby COVID-19. Posiedzenia Rady i Komisji wielokrotnie odbywają się w formie zdalnej, co uniemożliwia przeprowadzenie przez radnych swobodnej dyskusji w przedmiocie złożonego wniosku, w tym w kwestiach o charakterze osobistym odnoszących się do radnego, którego wniosek dotyczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił, że pismem z dnia 25 stycznia 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 28 stycznia 2021 r., Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] skierował do Rady Powiatu w Białej Podlaskiej wniosek o wyrażenie zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnemu Rady Powiatu w Białej Podlaskiej A. M., zatrudnionemu na stanowisku zastępcy dyrektora WORD. Jako przyczynę wypowiedzenia wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku wskazał zmianę Statutu WORD, dokonaną na mocy uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego Nr XXII/370/2020 z dnia 21 grudnia 2020 r. o zmianie uchwały w sprawie nadania Statutu Wojewódzkiemu Ośrodkowi Ruchu Drogowego w Białej Podlaskiej (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2020 r. poz. 12), polegającą na zlikwidowaniu w strukturze jednostki stanowiska zastępcy dyrektora oraz stanowisk kierowników komórek organizacyjnych. Wnioskodawca zaznaczył, że analogiczne zmiany zostały wprowadzone we wszystkich ośrodkach WORD w województwie lubelskim.
Wnioskodawca podniósł, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm.) nie przewiduje istnienia w ośrodku ruchu drogowego ani stanowiska zastępcy dyrektora, ani kierowników komórek organizacyjnych. Natomiast dyrektora WORD w zarządzaniu procesem egzaminowania oraz w sferze ekonomicznej wspierają egzaminator nadzorujący i główny księgowy. Wnioskodawca zauważył, że struktura organizacyjna WORD w [...] została też dostosowana do aktualnej sytuacji finansowej i potrzeb ośrodka. Wnioskodawca motywował zmiany organizacyjne w ośrodku i związaną z tym decyzję o zakończeniu stosunku pracy z zastępcą dyrektora WORD nieadekwatnie wysokimi kosztami utrzymania tego stanowiska, negatywnie wpływającymi na budżet ośrodka. Wnioskodawca podnosił, że w okresie epidemii koronawirusa przez znaczny okres nie odbywały się egzaminy na prawo jazdy, co spowodowało, że budżet ośrodka ruchu drogowego przez kilka tygodni nie uzyskiwał wpływów z tego tytułu. Duże znaczenie dla przychodów ośrodka ma też sytuacja demograficzna, z czym wiąże się mniejsza ilość kandydatów przystępujących do egzaminów na prawo jazdy.
W dniu 22 lutego 2021 r. wnioskodawca przekazał organowi pismo Zarządu Oddziału Terenowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników WORD w [...] z dnia 22 lutego 2021 r., zawierające stwierdzenie, że utrzymanie stanowiska zastępcy dyrektora WORD w [...] jest zbędne, ponieważ obecny zakres obowiązków przewidzianych dla tego stanowiska jest znikomy i zakład pracy będzie funkcjonował poprawnie bez tego stanowiska i generował mniejsze koszty.
Wniosek WORD w [...] z dnia 25 stycznia 2021 r. został skierowany przez Przewodniczącego Rady Powiatu w Białej Podlaskiej na XXXIII posiedzenie Rady Powiatu w dniu 25 lutego 2021 r. Na posiedzeniu przewodniczący Rady Powiatu poinformował radnych o wpływie wniosku i jego treści. Rada Powiatu podjęła decyzję o skierowaniu do dyrektora WORD pytań, które zostały następnie przesłane w piśmie z dnia 5 marca 2021 r. Dyrektor WORD udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 22 marca 2021 r., w którym wskazał między innymi, że wniosek skierowany do Rady Powiatu wynika z konieczności realizacji przyjętej przez Sejmik Województwa Lubelskiego uchwały polegającej na zlikwidowaniu stanowiska zastępcy dyrektora.
Sprawa została skierowana na posiedzenie Komisji Samorządowej i Spraw Radnych Rady Powiatu w Białej Podlaskiej oraz ponownie na XXXIV sesję Rady Powiatu w Białej Podlaskiej w dniu 29 kwietnia 2021 r.
Następnie Rada Powiatu pismami z dnia 17 maja 2021 r. zwróciła się do Dyrektora WORD oraz do Przewodniczącego Zarządu Oddziału Terenowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników WORD w [...] o udzielenie odpowiedzi na pytania sformułowane przez radnych podczas sesji Rady Powiatu. W odpowiedzi na pismo z dnia 17 maja 2021 r. Dyrektor WORD w piśmie z dnia 24 maja 2021 r. wskazał, że wszystkie merytoryczne informacje dotyczące wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie wypowiedzenia umowy o pracę radnemu zostały wskazane we wniosku z dnia 25 stycznia 2021 r. oraz w piśmie z dnia 22 marca 2021 r. Jednocześnie Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez brak podjęcia stosownej uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a tym samym naruszenia interesu prawnego i uprawnienia pracodawcy do złożenia wypowiedzenia umowy o pracę pracownikowi.
Następnie sprawa była przedmiotem obrad na XXXV sesji Rady Powiatu w dniu 31 maja 2021 r.
Pismami z dnia 11 czerwca 2021 r. Rada Powiatu ponownie zwróciła się do Dyrektora WORD oraz do Przewodniczącego Zarządu Oddziału Terenowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników WORD w [...] o udzielenie odpowiedzi na sformułowane w pismach pytania.
Pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. Rada Powiatu zwróciła się do Zarządu Województwa Lubelskiego o udzielenie odpowiedzi na pytania sformułowane przez radnych w trakcie XXXV sesji Rady, w związku z uchwałą nr XXII/370/2020 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 21 grudnia 2020 r. o zmianie uchwały w sprawie nadania Statutu WORD w Białej Podlaskiej. Wicemarszałek Województwa Lubelskiego udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 15 lipca 2021 r. Odpowiedź ta była przedmiotem obrad na XXXVII sesji Rady Powiatu w dniu 30 lipca 2021 r.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. ponownie zwrócono się o wyjaśnienia do Wicemarszałka Województwa. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 27 sierpnia 2021 r. Wicemarszałek Województwa Lubelskiego poinformował, że Sejmik Województwa Lubelskiego nie podął uchwały "likwidującej stanowiska WORD na terenie województwa Lubelskiego", jedynie 21 grudnia 2020 r. podjął Uchwałę Nr XXII/37032020 o zmianie uchwały w sprawie nadania Statutu Wojewódzkiemu Ośrodkowi Ruchu Drogowego w Białej Podlaskiej. Zmiana ta dotyczyła zmiany struktury organizacyjnej Ośrodka w zakresie zarządzania tą jednostką.
Pismami z dnia 5 sierpnia 2021 r. Rada Powiatu zwróciła się także do WORD w Z., C. i L. o udzielenie informacji związanych z odwołaniem ze stanowiska zastępców dyrektorów tych jednostek. Odpowiedzi zostały udzielone pismami z dnia 12 sierpnia 2021 r., dnia 18 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 25 sierpnia 2021 r.
W dniu 26 sierpnia 2021 r. odbyło się posiedzenie Komisji Samorządowej i Spraw Radnych Rady Powiatu w Białej Podlaskiej. Na posiedzenie zaproszono Dyrektora WORD w [...] oraz radnego, którego dotyczy wniosek. Dyrektor WORD nie uczestniczył w posiedzeniu.
W dniu 17 września 2021 r. odbyło się posiedzenie Komisji Samorządowej i Spraw Radnych Rady Powiatu w Białej Podlaskiej. Porządek obrad obejmował wniosek WORD w [...]
W dniu 29 września 2021 r. odbyło się posiedzenie Komisji Samorządowej i Spraw Radnych Rady Powiatu w Białej Podlaskiej. Na posiedzeniu ponownie wnioskowano o zwrócenie się do Zarządu Powiatu o sporządzenie opinii prawnej dotyczącej złożonego wniosku, w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz ewentualnej potrzeby dodatkowych działań.
Kolejne posiedzenia Komisji w dniach 24 listopada 2021 r. i 26 listopada 2021 r. obejmowały przygotowanie oraz zaopiniowanie projektu uchwały Rady Powiatu w sprawie odpowiedzi na skargę wniesioną przez WORD w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W dniu 27 stycznia 2022 r. odbyło się kolejne posiedzenie Komisji Samorządowej i Spraw Radnych Rady Powiatu w Białej Podlaskiej. W protokole posiedzenia stwierdzono, że celem posiedzenia było spotkanie z dyrektorem WORD w [...], który jednak nie stawił się na spotkanie. Jednocześnie wskazano, że Rada Powiatu chce kontynuować i zakończyć sprawę wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli określają przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a."). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Jednocześnie przepis art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528) przewiduje, że przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (ust. 1). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Wymaga przy tym podkreślenia, że przepis art. 88 ust. 1 u.s.p. wymaga ustalenia normy prawnej, która wprost nakazywałaby organowi powiatu podjęcie określonej czynności. Ustawodawca, poprzez redakcję przepisu art. 88 u.s.p. dał wyraz temu, że nie chodzi tu o czynności możliwe do podjęcia, lecz o czynności zawierające element obligatoryjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2247/17).
Taką normę w okolicznościach sprawy stanowi art. 22 ust. 2 u.s.p. Przepis ten przewiduje, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Nie budzi wątpliwości, że art. 22 ust. 2 u.s.p. obliguje radę powiatu do wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, w przypadku gdy wpłynął odpowiedni wniosek w tym przedmiocie.
Utrwalone jest także stanowisko, że zgoda albo odmowa zgody rady na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być wyrażona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały (por. Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, Warszawa 2020, s. 383-385 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 202/17 oraz z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2535/11).
W świetle przytoczonych przepisów należy uznać za dopuszczalną skargę na bezczynność rady powiatu w odniesieniu do nakazanej prawem czynności określonej w art. 22 ust. 2 u.s.p. Stwierdzenie dopuszczenia się przez radę powiatu bezczynności skutkuje zaś zastosowaniem normy art. 149 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 202/17).
Z przepisów art. 88 w związku z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że legitymacja do wniesienia powyższej skargi przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu powiatu. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest bezspornie pracodawca występujący z wnioskiem o podjęcie przez radę powiatu uchwały w kwestii wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
W okolicznościach sprawy stroną skarżącą jest Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w [...], który jako pracodawca radnego Rady Powiatu w Białej Podlaskiej A. M. skierował do Rady Powiatu Białej Podlaskiej wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zatem skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony.
Nie zachodziły podstawy do oddalenia skargi, czego domagał się organ w odpowiedzi na skargę.
Nie budzi wątpliwości, że skoro do Rady Powiatu w Białej Podlaskiej wpłynął wniosek pracodawcy z dnia 25 stycznia 2021 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M., przytoczony wyżej przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. bezsprzecznie nakładał na Radę Powiatu obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia takiej zgody. W sytuacji zaś gdy od dnia wpłynięcia wniosku, co miało miejsce w dniu 28 stycznia 2021 r., do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, Rada Powiatu, także mimo wezwania przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, nie podjęła stosownej uchwały, zachodziły podstawy do stwierdzenia, że Rada Powiatu dopuściła się bezczynności.
Powszechnie przyjmuje się, że stan bezczynności organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie czynności takie podejmował, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. ani też pozostałe przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie określają terminu, w którym rada powiatu powinna podjąć uchwałę w przedmiocie wyrażenia lub odmowy zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Nie oznacza to jednak, że rada powiatu ma w tym zakresie pełną dowolność, gdyż stanowiłoby to zaprzeczenie normy art. 88 u.s.p. W ocenie Sądu, w przypadku otrzymania wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, rada powiatu winna podjąć stosowną uchwałę niezwłocznie, to jest bez nieuzasadnionej zwłoki, a pewną wskazówkę w zakresie terminu podjęcia uchwały można wyprowadzić z art. 77b ust. 1 i ust. 2 u.s.p. (por. Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, Warszawa 2020, s. 380-383). W świetle ostatnio powołanego przepisu w przypadku gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, ustawodawca nałożył na jednostkę stanowiącą samorządu terytorialnego (w tym radę powiatu) obowiązek zajęcia stanowiska przez ten organ nie później niż w ciągu 30 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.
W orzecznictwie podkreśla się, że art. 22 ust. 2 u.s.p., tak jak i tożsamy w treści przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej powoływanej jako "u.s.g."), służą ochronie wykonywania mandatu przez radnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Zbieżność treści i funkcji obu przepisów pozwala na odwołanie się w ramach wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p., ustanawiającego ochronę radnych rady powiatu, do wykładni tożsamego przepisu regulującego ochronę radnych rady gminy. W tym zakresie można zauważyć, że przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. (analogicznie przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p.) nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu, rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych wypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy (rada powiatu) mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Wobec tego art. 25 ust. 2 zdanie drugie u.s.g. (analogicznie art. 22 ust. 2 zdanie drugie u.s.p.) należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. (analogicznie art. 22 ust. 2 u.s.p.) powinien być zatem wykładany w ten sposób, że rada gminy (rada powiatu) nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z tym rada gminy (rada powiatu) jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Taka wykładnia uwzględnia okoliczność, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, iż powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby radna gminy (rada powiatu) wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 923/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1714/18; z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. II OSK 1445/17; z dnia 13 maja 2016 r., sygn. II OSK 211/16; z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2532/17).
Z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie określonym w art. 22 ust. 2 u.s.p. wiązało się jedynie z koniecznością wyjaśnienia czy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Czynności Rady Powiatu powinny koncentrować się na tych okolicznościach i zakończyć w rozsądnym terminie. Natomiast analiza akt niniejszej sprawy wyraźnie wskazuje, że pomimo upływu ponad 15 miesięcy od dnia 28 stycznia 2021 r., kiedy to wniosek o podjęcie uchwały przewidzianej w art. 22 ust. 2 u.s.p. wpłynął do Rady Powiatu w Białej Podlaskiej, do dnia wydania orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nakazana prawem uchwała nie została podjęta, także mimo wniesienia skargi do Sądu.
Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych sprawy, w świetle obowiązujących przepisów prawa należało w konsekwencji uznać, że Rada Powiatu w Białej Podlaskiej dopuściła się bezczynności w zakresie rozstrzygnięcia w formie uchwały w przedmiocie wniosku Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Białej Podlaskiej z dnia 25 stycznia 2021 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M.. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje akcentowana przez organ okoliczność niewzięcia przez dyrektora WORD w [...] udziału w posiedzeniach Rady Powiatu oraz Komisji Samorządowej i Spraw Radnych, skoro Radzie został przedstawiony wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jak również istniała możliwość wezwania wnioskodawcy do dodatkowych pisemnych wyjaśnień, z czego Rada korzystała.
Jak wyjaśniono już wcześniej, stwierdzenie dopuszczenia się przez Radę Powiatu bezczynności w zakresie nakazanej prawem czynności określonej w art. 22 ust. 2 u.s.p. powoduje zastosowanie normy art. 149 p.p.s.a.
W związku z tym, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Radę Powiatu w Białej Podlaskiej do rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd uznał jednak, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego niestosowania przepisów prawa, czy jawnego lekceważenia i braku woli organu do załatwienia sprawy objętej wnioskiem. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12 oraz z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 2428/19). ).
W niniejszej sprawie naruszenie prawa, którego dopuścił się organ, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, bowiem niezałatwienie sprawy w terminie nie wynikało z oczywistego lekceważenia przez organ obowiązków nałożonych przepisami ustawy o samorządzie powiatowym. Należało uwzględnić stan faktyczny sprawy, związany między innymi z koniecznością ustalenia czy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Czynności Rady wskazują, że celem organu było wyjaśnienie sprawy. Przy ocenie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa nie można także pominąć wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, z czym wiązały się występujące utrudnienia w pracy organu wynikające chociażby z konieczności odbywania posiedzeń w formie zdalnej. Występowanie takich utrudnień w działaniu organów administracji we wskazanym okresie ma charakter okoliczności powszechnie znanej i w ocenie Sądu nie wymagało dodatkowego dowodzenia w niniejszej sprawie.
Z omówionych przyczyn Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec uwzględnienia skargi, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzona kwotę kosztów składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata związana z udzieleniem pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania.