III SAB/Lu 21/18

III SAB/Lu 21/18 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/
Jadwiga Pastusiak
Robert Hałabis
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III OSK 1186/21 - Wyrok NSA z 2022-04-27
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3 § 2 pkt 1-4a, 8, art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 286 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1947
art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 , art. 276
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust.3 7, art. 169, art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust.2-3, art. 171 ust. 1
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie zwolnienia ze służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. Ł. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm. – dalej jako "przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), poinformował komisarza celnego M. Ł. – młodszego eksperta służby celnej Izby Celnej w [...], że z dniem [...] marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w tej Izbie.
Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, poinformował M. Ł. o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS.
W dniu [...] sierpnia 2017 r. sporządzono świadectwo służby M. Ł., w którym wskazano, że stosunek służbowy ustał w wyniku wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS.
Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. M. Ł. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.
W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. podniósł, że na mocy przepisu szczególnego stosunek służbowy wygasł z mocy prawa. Niezłożenie propozycji służby jest uprawnieniem organu i traktuje się je jako zwolnienie ze służby.
Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. M. Ł. wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie, domagając się zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do zaprzestania bezczynności w sprawie i niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.
Wobec niewydania decyzji M. Ł. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Skarżący zarzucił:
- obrazę art. 35 § 1 - 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., wyrażającą się w braku wydania wobec skarżącego decyzji zwalniającej go ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. i tym samym pozbawienie statusu funkcjonariusza celno-skarbowego w trybie przekształceń administracji skarbowej na mocy przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej;
- obrazę przepisów art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie skarżącego, wyrażające się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom organ nie wydaje wobec skarżącego decyzji o zwolnieniu ze służby, mimo że jest to jego obowiązek prawny i tym samym pozbawia skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne kryteria dostępu do służby w administracji publicznej (choć powinien panować tu pełny obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności wskazują na dyskryminację skarżącego.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobligowany był do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Nie wydając stosownej decyzji organ w istocie pozbawił skarżącego prawa do sądu i kontroli zasadności zwolnienia ze służby. Zaistniała sytuacja powoduje dyskryminację skarżącego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego skarżący podniósł, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli. Skarżący podkreślił, że osoby zwalniane ze służby nie w trybie przekształceń na mocy przepisów wprowadzających ustawę o KAS otrzymują w tym przedmiocie decyzję administracyjną zawierającą uzasadnienie i szczegółowe wskazanie podstaw faktycznych i prawnych zwolnienia. Jednocześnie nabywają uprawnienie do kontroli prawidłowości tej decyzji - najpierw przed organami KAS, a potem przed sądem. Natomiast w odniesieniu do osoby skarżącego decyzja o zwolnieniu ze służby nie została wydana. Skarżący nie ma zatem możliwości kontroli zasadności jego zwolnienia ze służby.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że nie dopuścił się bezczynności, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS wynika uprawnienie właściwego organu, a więc Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia propozycji zatrudnienia albo służby na nowych warunkach. Stosunek służbowy skarżącego wygasł na mocy przepisu szczególnego (art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS) w związku z nieprzedstawieniem propozycji służby lub zatrudnienia. W świetle powyższego niezasadne jest stanowisko skarżącego, że organ był zobowiązany do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia i naruszył tym samym art. 32 ust. 1 Konstytucji. Do zwolnienia skarżącego ze służby doszło na mocy przepisu szczególnego i stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa. Skarżący otrzymał świadectwo służby, w którym jako powód ustania stosunku służbowego podano wygaśnięcie stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS.
Ponadto, w ocenie organu w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, gdyż wygaśnięcie stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub zatrudnienia nie jest decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Możliwość składania skarg na bezczynność istnieje jedynie w odniesieniu do aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ustawodawca przy braku propozycji zatrudnienia lub służby nie wskazał, tak jak ma to miejsce przy propozycji służby, odpowiednich przepisów ustawy proceduralnej oraz środków odwoławczych, a w konsekwencji nie można domniemywać, że organowi we wskazanej materii przysługują kompetencje rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej. Każdorazowe działanie organu administracji publicznej w formie władczej musi mieć konkretną podstawę prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Niekwestionowane jest w sprawie, że skarżący spełnił warunki formalne wniesienia skargi, albowiem przed złożeniem skargi, działając w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia - Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
Jednocześnie w okolicznościach sprawy nie zasługuje na uwzględnienie powołana w odpowiedzi na skargę argumentacja mająca uzasadniać wniosek organu o odrzucenie skargi z tej przyczyny, że wygaśnięcie stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub zatrudnienia na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS nie stanowi decyzji administracyjnej. Wymaga podkreślenia, że przedmiotu skargi w niniejszej sprawie nie stanowi niezłożenie propozycji służby lub pracy, a skarga dotyczy zarzucanej przez skarżącego bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającej się w braku wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby i zawiera żądanie zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Powszechnie akceptowany jest pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Skarga, zgodnie z jej treścią, dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającej na niewydaniu w stosunku do skarżącego decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.
Wymaga zatem ustalenia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności zaś przepisów powołanej ustawy, po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej istniał obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.
Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zawierają regulacje dotyczące sytuacji funkcjonariuszy służby celnej oraz pracowników w związku z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 z późn zm. - dalej jako "ustawa o KAS"), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.
W myśl art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 6 i 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS).
Przepis art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS wskazuje, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) bądź po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (pkt 2). Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2).
Stosownie do art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony (pkt 1), stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej (pkt 2) – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.
Analiza regulacji przyjętych w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozwala zatem na stwierdzenie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:
- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS);
- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 wskazanej ustawy);
- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy).
Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku, o którym mowa w ust. 1 art. 170 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 powołanej ustawy).
Mając na uwadze okoliczności związane ze stosunkiem służbowym skarżącego wskazać należy, że na mocy art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS skarżący, będący do dnia [...] marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w Izbie Celnej w [...], stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS, a mianowicie w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i zachował ciągłość służby.
Skarżącemu nie przedstawiono propozycji służby ani propozycji zatrudnienia. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformowano skarżącego o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Pismo nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których nie przedstawiono skarżącemu propozycji zatrudnienia lub służby. Organ nie poinformował ponadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań.
Organ nie wydał żadnej decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Według organu obowiązek wydania takiej decyzji nie wynika z obowiązujących przepisów, gdyż w przypadku niezłożenia propozycji służby lub zatrudnienia stosunek służbowy wygasa, z mocy prawa, to jest na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS.
Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić.
Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że stosunek służbowy funkcjonariusza, w tym funkcjonariusza celnego, a obecnie funkcjonariusza służby celno-skarbowej, ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.).
Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby pozwala na poddanie tej decyzji, w zakresie jej formalnoprawnych oraz materialnoprawnych podstaw, kontroli w trybie administracyjnym, a następnie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.
Wymaga zaś podkreślenia, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się:
1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem niezależnym, bezstronnym i niezawisłym;
2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, OTK-A 2008/4/63);
4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK-A 2007/9/108).
Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, OTK 2001/3/52).
Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź", jaka istnieje między normami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, OTK-A 2004/6/58).
Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 60 Konstytucji obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109) celem regulacji określonej w art. 60 Konstytucji jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury, czy ogólniej - tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej.
Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w zachowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.
Według regulacji zawartej w art. 169 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, w szczególności zaś ust. 4 - 7 tego artykułu, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, która może być poddana kontroli w toku administracyjnym, a następnie podlegać kontroli sądu administracyjnego.
Zgodnie też z art. 170 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W przypadku gdy decyzję o zwolnieniu ze służby wydaje Szef Krajowej Administracji Skarbowej, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 276 ust. 3). Na mocy art. 276 ust. 5 ustawy o KAS do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1 - 3, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, przewidującego skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, nieprawidłowy jest pogląd, iż wobec przewidzianego w ustawie skutku wygaśnięcia, zachodzi on z mocy prawa i wykluczone jest wydawanie w tym przedmiocie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 5 listopada 2018 r., I OSK 1044/18, a także z dnia 11 stycznia 2019 r., i OSK 2316/18) ).
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na daty wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że art. 276 ustawy o KAS przewiduje rozstrzyganie w drodze decyzji załatwiania sporów, m. in. w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Przewiduje także możliwość wniesienia od takiej decyzji środka odwoławczego, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wygaśnięcia tego stosunku służbowego.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska organu, sprowadzającego się do zanegowania obowiązku wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego i w konsekwencji wykluczenia w takiej sytuacji kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego, prowadziłoby w ocenie sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.
Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższa interpretacja przepisu art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS jest ponadto uzasadniona z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiego sposobu zakończenia stosunku służbowego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2018 r., III SAB/Gd 114/17 oraz z dnia 11 października 2018 r., III SAB/Gd 52/18).
W świetle art. 276 ust. 2 i 3 ustawy o KAS w pełni zasadny jest podniesiony w skardze argument, iż funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej zwalniani ze służby w "zwyczajnym trybie" otrzymują w tym przedmiocie decyzję administracyjną zawierającą uzasadnienie i szczegółowe wskazanie podstaw faktycznych i prawnych zwolnienia oraz, tym samym, nabywają uprawnienie do kontroli prawidłowości tej decyzji - najpierw przed organami KAS, a następnie przed sądem. Natomiast skarżący takiej decyzji nie otrzymał.
Przy przyjęciu stanowiska organu, skarżący byłby pozbawiony gwarancji wynikających z zakończenia stosunku służbowego w drodze decyzji administracyjnej, której prawidłowość może być poddana przewidzianej w przepisach prawa kontroli.
W świetle regulacji zawartej w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS uznać należy, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy przesłanki ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.
Jednocześnie w konsekwencji przedstawionych wcześniej rozważań trzeba stwierdzić, że niezłożenie określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wcześniej wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby (por. powołane wyżej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawach III SAB/Gd 114/17 i III SAB/Gd 52/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2018 r., w sprawie II SA 1764/18, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z 3 października 2018 r. w sprawie II SAB/Po 80/18, z 6 grudnia 2018 r. w sprawach IV SAB/Po 170/18 i II SAB/Po 105/18 oraz z 5 grudnia 2018 r. w sprawie II SAB/Po 97/18).
Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby lub zatrudnienia i nie skorzystano z możliwości złożenia propozycji. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi nie złożono propozycji służby lub zatrudnienia. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (niezłożenia propozycji służby lub zatrudnienia) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP.
Z omówionych wyżej względów sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobowiązany był do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, który zgodnie z art. 286 § 1 p.p.s.a. doręczany jest organowi jednocześnie ze zwrotem akt administracyjnych. We wskazanym terminie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ich konstytucyjności. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących regulacji normatywnych, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą utrudniać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm, jest w ocenie sądu okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.