III SAB/KR 97/22

III SAB/Kr 97/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Hanna Knysiak-Sudyka
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
Art. 35  par. 1-5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko SWSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego, stypendium projakościowego i stypendium dla najlepszych studentów I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie do wydania aktu albo dokonania czynności w przedmiocie wniosków S. L. o przyznanie stypendium doktoranckiego, stypendium projakościowego i stypendium dla najlepszych doktorantów w terminie jednego miesiąca; II. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
S. L. pismem z dnia 27 stycznia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie polegającą na nierozpatrzeniu wniosków z dnia 8 października 2018 r. o przyznanie stypendium doktoranckiego, stypendium projakościowego, stypendium dla najlepszych doktorantów. Skarżący podniósł, że Rektor nie rozpoznał wskazanych wniosków do dnia 2 stycznia 2019 r., w związku z czym złożył wymagane prawem ponaglenie. Pomimo to do dnia wniesienia skargi, Rektor nie rozpoznał wniosków, co oznacza, że pozostaje w stanie bezczynności. Skarżący wniósł zatem o stwierdzenie bezczynności Rektora, stwierdzenie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Rektora do wydania decyzji w terminie czternastu dni.
W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że nie doszło do bezczynności, ponieważ skarżący decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [...], został skreślony z listy doktorantów, a więc w momencie składania wniosków nie był już uczestnikiem studiów doktoranckich. Nie był więc osobą uprawnioną do złożenia wniosków, a złożone wnioski pozostawiono bez rozpoznania, o czym poinformowano skarżącego w piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r.
Wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. III SAB/Kr 20/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego, stypendium projakościowego, stypendium dla najlepszych doktorantów – stwierdził bezczynność Rektora w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego, stypendium projakościowego, stypendium dla najlepszych doktorantów (pkt I wyroku), zobowiązał Rektora do rozpatrzenia powyższych wniosków poprzez wydanie stosownych aktów administracyjnych w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II wyroku), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do katalogu aktów szczególnych należy zaliczyć niewątpliwie ustawę z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.). Wprawdzie ustawa ta z dniem 1 października 2018 r. straciła swoją moc obowiązującą, to jednak z przepisów zawartych w ustawie z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669), a która weszła w życie z dniem 1 października 2018 r., z wyjątkiem przepisów wskazanych w art. 1 pkt 1-6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w tym z art. 273 ust. 1 wynika, że w roku akademickim 2018/2019 pomoc materialną, zakwaterowanie i wyżywienie, o których mowa w art. 173 i art. 199 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, przyznaje się na zasadach dotychczasowych i w trybie dotychczasowym. Podobnie z art. 285 p.s.w. wynika, że uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy. Z kolei art. 286 ust. 1 p.s.w. stanowi, że doktoranci, którzy rozpoczęli stacjonarne studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020, mogą otrzymywać zwiększenie stypendium doktoranckiego, o którym mowa w art. 200a ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, na zasadach dotychczasowych. Z art. 199 p.s.w. wynika natomiast, że doktorant może otrzymać m. in. stypendium dla najlepszych doktorantów. Z kolei z art. 200 i 200a tej ustawy wynika, że może być mu przyznane stypendium doktoranckie i stypendium projakościowe. Zgodnie z postanowieniami p.s.w. skarga do sądu administracyjnego przysługuje na działalność organów uczelni obejmującą m. in. decyzje w sprawach przyjęcia na studia pierwszego, drugiego i trzeciego stopnia oraz decyzje podjęte przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego (art. 207 ust. 1 ustawy). Sąd uznał więc, że skarga na bezczynność Rektora była dopuszczalna. Skarżący wyczerpał też tryb przedskargowy, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Rektor, który w świetle art. 199, art. 200, art. 200a p.s.w. i postanowień § 8 ust. 3 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie, jest organem przyznającym tego rodzaju świadczenia, mimo jej wniesienia nadal pozostawał w stanie bezczynności. W ocenie Sądu, pomimo wydania decyzji przez Kierownika Interdyscyplinarnych Studiów Doktoranckich w dziedzinie nauk społecznych Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie w dniu 15 grudnia 2017 r., nie została ona skutecznie doręczona, zgodnie z art. 391 k.p.a. Podjęta przez organ uczelni próba doręczenia decyzji w sposób tradycyjny, tj. pocztą, w sytuacji, gdy adresat żądał doręczenia w formie elektronicznej, spowodowała, że wobec nieodebrania przesyłki, organ nie mógł powołać się na fikcję doręczenia (podwójne awizowana przesyłka) wynikającą z art. 44 § 4 k.p.a. Organ nie ma możliwości odstąpienia od wskazanego przez stronę doręczenia drogą elektroniczną.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do wniosku, że organ uczelni – Rektor – pozostawał w bezczynności, jednak bezczynność ta nie miała charakteru rażącego pomimo niezałatwienia wniosków skarżącego. Organy uczelni pozostawały bowiem w przekonaniu, że skarżący nie był już osobą uprawnioną do złożenia wniosków i otrzymania stypendiów wobec jego skreślenia skutecznie doręczoną decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r., o czym świadczy treść pisma Rektora z dnia 15 stycznia 2019 r. W aktach sprawy brak jest przy tym dowodu na okoliczność, że skarżący w sposób wyraźny zwrócił uwagę organowi uczelni na niewłaściwość formy doręczenia.
Na skutek skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1585/21, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 20/19 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, odstępując od zasądzenia od S. L. na rzecz Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozytywne stanowisko Sądu I instancji co do tego, że skarżący wciąż jest uczestnikiem studiów doktoranckich (wynikające z ustalenia, że skarżącemu nie doręczono skutecznie, w trybie art. 391 § 1 k.p.a., decyzji o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich) – jest przedwczesne. Z rozdzielnika znajdującej się w aktach decyzji z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [...] wynika, iż miała ona zostać doręczona skarżącemu przez operatora pocztowego na określony adres oraz za pośrednictwem platformy ePUAP. Zgodnie z art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów, tj. na dzień 15 grudnia 2017 roku, doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2016 r. poz. 1030 i 1579), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy nie doręczyły skutecznie skarżącemu decyzji z 15 grudnia 2017 roku w trybie art. 391 § 1 k.p.a. i nie miały uprawnienia, aby doręczyć mu tę decyzję poprzez operatora pocztowego, w trybie art. 44 k.p.a. Konkluzję o obowiązku doręczenia skarżącemu decyzji z 15 grudnia 2017 roku poprzez platformę ePUPA, w trybie art. 391 § 1 k.p.a., Sąd I instancji wywiódł z faktu, że skarżący tę formę doręczania korespondencji wskazał we wnioskach o przyznanie stypendiów z 8 października 2018 roku oraz w ponagleniu z 2 stycznia 2019 roku. Tymczasem nie można pomijać, że postępowanie w przedmiocie przyznania stypendiów dla uczestników studiów doktoranckich jest postępowaniem procesowo autonomicznym względem postępowania w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów. Stąd też zamieszczona przez skarżącego na wnioskach z 8 października 2018 roku adnotacja o doręczanie mu korespondencji drogą elektroniczną nie może wywrzeć skutków procesowych w postępowaniu dotyczącym skreślenia go z listy doktorantów. Ponadto decyzja o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów została wydana 15 grudnia 2017 roku, a wnioski o przyznanie stypendiów wraz z adnotacją o doręczaniu korespondencji przez ePUAP zostały złożone 8 października 2018 roku, a więc prawie 10 miesięcy później. Oznacza to, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że na organie spoczywał obowiązek doręczenia skarżącemu decyzji z 15 grudnia 2017 r. w trybie art. 391 § 1 k.p.a., przez platformę ePUAP. Dowodu takiego nie może bowiem stanowić wyłącznie adnotacja w rozdzielniku decyzji, że ma ona zostać doręczona tak poprzez operatora pocztowego, jak i poprzez ePUAP.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji powinien był wezwać organ do przesłania dokumentów, z których wynikałby obowiązek doręczenia skarżącemu decyzji z 15 grudnia 2017 roku w trybie art. 391 § 1 k.p.a. Jeżeli organ miał taki obowiązek, to powinien również dostarczyć Sądowi, wymagane treścią art. 46 § 3 i § 4 pkt 3 k.p.a., urzędowe poświadczenie odbioru. W art. 46 § 3 k.p.a. wskazano bowiem, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Zgodnie z art. 46 § 9 k.p.a. warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Odesłanie z art. 46 § 9 k.p.a. jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. w brzmieniu na dzień 15 grudnia 2017 roku nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 k.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 k.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w art. 20a ustawy o informatyzacji. Ustawa o informatyzacji wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2571) określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. Zgodnie z treścią § 14, 15 i 16 rozporządzenia wytworzenie poświadczenia doręczenia (UPD) wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). W przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma – art. 46 § 5 k.p.a. W przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia – art. 46 § 6 k.p.a. Uwzględniając treść powołanych przepisów, nadesłane przez organ wraz ze skargą kasacyjną pismo przewodnie z dnia 15 grudnia 2017 roku nie może stanowić dowodu doręczenia skarżącemu decyzji o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich. Nie jest to bowiem urzędowe poświadczenie doręczenia, nie stanowi również dowodu, że zachowano rygory podwójnego zawiadomienia, sformułowane w art. 46 § 4 - § 6 k.p.a.
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie ustalenia, iż organ nie miał obowiązku doręczenia skarżącemu decyzji z 15 grudnia 2017 roku w trybie art. 391 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji oceni skuteczność doręczenia mu tej decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że znajdująca się w aktach sprawy kserokopia jednej strony koperty z adresem i danymi skarżącego nie pozwala ustalić, czy przewidziane art. 44 k.p.a. wymogi zostały zachowane. Ponadto, jak wynika z pisma przewodniego z 28 lutego 2019 roku, do skarżącego przesłano kserokopię decyzji "w celach informacyjnych". Stąd kwestia zachowania wymogów przewidzianych w art. 109 § 1 k.p.a. będzie musiała zostać należycie rozważona. Sąd pierwszej instancji, w zależności od dalszego skonfigurowania procesowego sprawy, rozważy wezwanie organu do nadesłania dokumentów potwierdzających doręczenie skarżącemu decyzji z 15 grudnia 2017 roku z zachowaniem wymogów przewidzianych przepisami k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dopiero gdy organ nie wykaże skutecznego doręczenia decyzji z 15 grudnia 2017 roku o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich uzasadniona będzie teza, że na dzień złożenia wniosków o przyznanie stypendiów (8 października 2018 roku) skarżący posiadał status doktoranta na Uniwersytecie Pedagogicznym im. KEN w Krakowie, co umożliwi merytoryczną ocenę zarzutu bezczynności Rektora. Naczelny Sąd Administracyjny dodał w tym kontekście, iż w aktach sprawy brak jest Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie, z treści którego Sąd pierwszej instancji wywiódł właściwość Rektora do rozstrzygnięcia wniosków skarżącego o przyznanie stypendiów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. W świetle art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 12 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.)
Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uprzednio wydany w niniejszej sprawie został uchylony w wyniku kontroli instancyjnej, należy mieć na względzie art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wezwał organ o przedłożenie: 1) dokumentów wskazujących, że decyzja z dnia 15 grudnia 2017 r. nr [...] o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich – powinna być doręczona skarżącemu w trybie art. 391 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji); 2) urzędowego poświadczenia obioru przez skarżącego decyzji, o której mowa w pkt 1, lub dokumentu wskazującego na zachowanie rygorów podwójnego zawiadomienia (art. 46 § 4 – § 6 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji); 3) zwróconej przez operatora pocztowego przesyłki zawierającej decyzję, o której mowa w pkt 1 (oryginał koperty wraz z adnotacjami); 4) regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie (obowiązującego w latach 2018 i 2019). Spośród wymienionych dokumentów organ przedłożył tylko regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie (obowiązujący w latach 2018 i 2019); nie zostały natomiast przedłożone dokumenty wskazujące, że decyzja z dnia 15 grudnia 2017 r. nr IP.511-27/2017 o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich – powinna być doręczona skarżącemu w trybie art. 391 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) ani urzędowe poświadczenie obioru przez skarżącego wspomnianej decyzji tudzież dokument wskazujący na zachowanie rygorów podwójnego zawiadomienia (art. 46 § 4 – § 6 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji); nie została też przedłożona zwrócona przez pocztę przesyłka, zawierająca decyzję o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich.
Mając na względzie ogół przytoczonych okoliczności, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają w przedmiotowej sprawie odpowiednie zastosowanie, mając do czynienia z podaniem, w którym wnioskodawca w sposób wyraźny domaga się wszczęcia postępowania, organ jest obowiązany jest – jeżeli nie ma podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania z uwagi na braki formalne ani jego przekazania do organu właściwego bądź zwrotu wnoszącemu – albo wszcząć postępowanie administracyjne i wydać decyzję (merytoryczną lub formalną), albo postanowić o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Brak takiej reakcji organu w terminie przewidzianym do załatwienia sprawy co do zasady uzasadnia już zarzut bezczynności. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest adekwatne zarówno wtedy, gdy przeszkody do podjęcia czynności jurysdykcyjnych mają charakter przedmiotowy, jak i wtedy, gdy mają one charakter podmiotowy. Organ odpowiedział na wnioski skarżącego pismem z dnia 15 stycznia 2019 r., a w odpowiedzi na skargę wskazuje, że "można niniejsze pismo potraktować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a." W ocenie Sądu, z tym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. W szczególności do kwalifikacji pisma, o którym mowa, nie można stosować formułowanej w doktrynie koncepcji wskazującej na cztery elementy konstytutywne aktu administracyjnego: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do orzekania. U podstaw tej koncepcji leżała bowiem ochrona praw strony – zwłaszcza w czasach, gdy nie było rozbudowanych środków prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji publicznej – i z oczywistych względów nie może być interpretowana tak, że strona ma obowiązek niejako doszukiwać się znamion aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) w piśmie, które przez organ zostało inaczej zatytułowane względnie w ogóle nie określono jego charakteru i które w zamyśle organu miało stanowić jedynie informację o jego stanowisku.
Niezależnie od powyższego, trzeba zauważyć, że – mimo stosownego wezwania – organ nie wykazał, że decyzja z dnia 15 grudnia 2017 r. nr IP.511-27/2017 o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich – powinna być doręczona skarżącemu w trybie art. 391 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji). Co więcej, organ nie przedłożył urzędowego poświadczenia obioru przez skarżącego wspomnianej decyzji ani dokumentu wskazującego na zachowanie rygorów podwójnego zawiadomienia (art. 46 § 4 – § 6 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji). Do akt nie został też dołączony oryginał koperty (zwróconej przesyłki), w której przesłano skarżącemu odnośną decyzję pocztą tradycyjną. W niniejszym postępowaniu nie zostało zatem wykazane skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji z dnia 15 grudnia 2017 r. nr [...] o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich, a zatem nie została też wykazana okoliczność, która wedle twierdzeń organu stanowiła przeszkodę do merytorycznego rozpoznania wniosków skarżącego.
Mając na uwadze powyższe, wobec braku jurysdykcyjnej reakcji organu na wnioski skarżącego z dnia 8 października 2018 r. przez okres ponad dwóch miesięcy, stwierdzić należało bezczynność organu.
Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, Sąd miał na względzie, że: "Za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia" (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., II OSK 2557/21, CBOSA). Biorąc pod uwagę ogół okoliczności wynikających z akt, a w szczególności czas trwania bezczynności liczony do dnia wniesienia skargi oraz to, że organ pozostawał w przekonaniu o braku podstaw do orzekania z uwagi na skreślenie skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich (decyzja w tej sprawie niewątpliwie została wydana, nie został w niniejszym postępowaniu wykazany jej status jako decyzji skutecznie doręczonej i ostatecznej) – Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa, jak już wyżej zaznaczono, jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego albo dokonania czynności w terminie jednego miesiąca (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).