III SAB/Kr 74/23

III SAB/Kr 74/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Jakub Makuch
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 147
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi L. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu skargę oddala.
Uzasadnienie
Pismem z 26 września 2023 r. L. J. (dalej skarżący) wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu, zakończonego wydaniem przez Wójta C. decyzji z 18 listopada 2020 r. (znak sprawy: IRG.6830.1.2.2019), którą umorzono postępowanie administracyjne o rozgraniczenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w miejscowości K. (gm. C.) i przekazano sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w N.
Skarżący wniósł o: zobowiązanie Kolegium do załatwienia sprawy niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu miesiąca; stwierdzenie, iż Kolegium dopuściło się w sprawie rażącej bezczynności nie podejmując żadnych czynności, mając taki obowiązek również z urzędu wobec powziętych informacji, które zostały wskazane przez skarżącego w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r.; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 7 listopada 2022 r. zwrócił się do SKO w Nowym Sączu om wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu, zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy C. ww. decyzji z 18 listopada 2020 r, ze względu na wydanie tej decyzji przez organ, który, w ocenie strony, podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego.
Dalej podkreślono, że SKO, pomimo otrzymania pisma skarżącego, zawierającego informacje uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu, nie podjęło jakichkolwiek działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia tej sprawy.
Wyjaśniono, że Kolegium odpowiedzi na powyższe w piśmie z 9 grudnia 2022 r. poinformowało skarżącego, iż nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wójta Gminy C. z dnia 18 listopada 2022 r., znak: IRG.6830.1.2.2019.
Pismem z 12 czerwca 2023 r. wystosowane zostało ponaglenie w sprawie, w odpowiedzi na które Kolegium w piśmie z 3 lipca 2023 r. wskazało, iż niniejsze ponaglenie jest nieuzasadnione, bowiem organ nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w wyżej wskazanej sprawie.
Skarżący nie zgodził się z powyższym stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Na poparcie swoich twierdzeń wskazał na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, według których Wójt Gminy podlega wyłączeniu z rozpatrywanej sprawy, w której wnioskodawcą w sprawie wymagającej władczego rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego, jest gmina.
Organ administracyjny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium wyjaśniło, że pismem z 9 grudnia 2022 r. poinformowało L. J., który żądał wznowienia z urzędu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy C. z 18 listopada 2022 r., iż nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w ww. sprawie ponieważ nie została spełniona żadna z przesłanek z art. 25 § 1 k.p.a.
Ustosunkowując się z do zarzutów skargi Kolegium podało, że L. J. żądał wszczęcia postepowania nie z jego wniosku lecz z urzędu. Podkreślono, że wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest wnioskiem, który inicjowały jakieś odrębne postepowania, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący, pismem z 12 czerwca 2022 r. (które wpłynęło do organu 16 czerwca 2022 r., k. 17 a.a.), wniósł wymagane prawem ponaglenie.
W przedmiotowej sprawie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagał się od organu administracyjnego wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zakończonej ww. decyzją Wójta Gminy C. z 18 listopada 2020 r. (znak sprawy: IRG.6830.1.2.2019), a zatem do podjęcia działań w trybie przepisów rozdziału 12, działu II k.p.a. (art. 145-152 k.p.a.).
Podkreślenia wymaga, że zgodne z poglądami doktryny, organowi można stawiać zarzut bezczynności, o ile postępowanie administracyjne przed organem zostało uruchomione, a więc konieczne jest złożenie żądania wszczęcia postępowania bądź wszczęcie postępowania z urzędu, dopiero wówczas bowiem zaczyna biec termin załatwienia sprawy (por. Hanna Knysiak - Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).
Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 147 k.p.a. - wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W tej sprawie kluczowym zagadnieniem jest to czy strona mogła na gruncie stanu faktycznego tej sprawy skutecznie żądać od organu wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ograniczają w czasie uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania. W świetle bowiem art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania może być wniesione ze skutkiem prawnym w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie, przewidziany w art. 148 k.p.a., wiąże wnioskodawcę we wszystkich przypadkach, w odniesieniu do wniosków o wznowienie opartych na wszystkich dopuszczalnych przesłankach wznowienia, a nie tylko wtedy, gdy wznowienie może nastąpić na jej wniosek (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1964/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdza to wyraźnie treść art. 148 § 1 k.p.a., w którym sposób obliczania tego terminu odniesiono zarówno do tych sytuacji, w których wznowienie może nastąpić wyłącznie na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jak też i do tych, w których może to nastąpić zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu (pozostałe przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a.).
W związku z powyższym ograniczeniem czasowym, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych.
W tej sprawie skarżący był stroną postępowania, w której zapadło rozstrzygnięcie z 18 listopada 2020 r. (znak sprawy: IRG.6830.1.2.2019). O tej decyzji dowiedział się 30 listopada 2020 r. (data doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego r.pr. A. Wróblewskiemu). Skarżący nie złożył w terminie określonym w art. 148 k.p.a. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 18 listopada 2020 r.
Natomiast w piśmie 7 listopada 2022 r. zawarł wniosek o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego ww. decyzją z 18 listopada 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. sprawie II OSK 2487/14 (CBOSA) stwierdził, że organ administracji, jeśli uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego z urzędu traktować należy, jako skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a. Na niezałatwienie skargi w terminie nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Nie przysługuje też taki środek zaskarżenia na sposób załatwienia skargi, który nie satysfakcjonuje skarżącego. Rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu skargowym (Rozdział 2 k.p.a.) nie należą bowiem do kategorii rozstrzygnięć wymienionych w art. 2 § 2 p.p.s.a., na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje.
Zgodnie z poglądami piśmiennictwa, niepodjęcie przez organ w omawianym trybie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania z urzędu, nie będzie rodzić żadnych praw po stronie zgłaszającego wskazane wątpliwości, podmiotom takim służyć będzie jedynie skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a. (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, wyd. III, LEX 2010).
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej w tej sprawie skargi na bezczynność.
Co wymaga podkreślenia, bezspornym jest, że na wniosek skarżącego z 7 listopada 2022 r. Kolegium w piśmie z 9 grudnia 2022 r.(k. 11 akt admin.) udzieliło skarżącemu obszernej informacji odnośnie braku podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania z urzędu. SKO wyjaśniło bowiem skarżącemu, że "podstawę do wyłączenia organu stanowi przepis art. 25 § 1 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. W świetle cyt. przepisu organ administracji publicznej traci zdolność do prowadzenia postępowania administracyjnego tylko w przypadku gdy stroną tego postępowania jest osoba fizyczna będąca obsadą personalną organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania lub jej małżonek oraz krewni i powinowaci do drugiego stopnia, osoby związane z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; lub osoba zajmująca stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia; albo osoby pozostające z nimi w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek enumeratywnie okazanych w art. 25 § 1 k.p.a., która mogłaby stanowić podstawę do wyłączenia organu od rozpatrzenia sprawy należącej do jego kompetencji, a co za tym idzie tut. Kolegium nie znalazło staw do wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy C. z dnia 18 listopada 2022 r."
Kontestowanie tego stanu rzeczy przez skarżącego nie statuuje po stronie organu obowiązku, którego niewykonanie skutkowałoby zaistnieniem stanu bezczynności (tak WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 4 marca 2021 r., sygn. akt. IV SAB/Po 161/20, WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 45/21; baza CBOSA).
Zaakcentowania w tym miejscu wymaga także, że co do zasady nie jest rzeczą Sądu dokonywanie - w ramach postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność organu - oceny merytorycznej zasadności stanowiska organu administracji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. w sprawie o sygn. II FSK 344/13, Sąd nie jest władny dokonywać ocen dotyczących meritum przeprowadzonych przez właściwy organ czynności. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Istotą skargi na bezczynność organu jest wykorzystanie naruszenia terminów załatwienia spraw i uzyskanie od sądu wyroku zobowiązującego ten organ do rozstrzygnięcia sprawy w wyznaczonym terminie.
Podsumowując, skoro jednym ze sposobów wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jest wszczęcie z urzędu, to w takiej sytuacji, to wyłącznie właściwy w sprawie organ ocenia i podejmuje decyzję czy w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu.
Z akt sprawy bezspornie zaś wynika, że skarżący we wniosku z 7 listopada 2022 r. o wznowienie postępowania w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny wyraził żądanie wznowienia postępowania z urzędu. Skarżący ten fakt podkreślał w toku całego postępowania oraz w złożonej skardze.
Zgodnie z wyrokiem NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2216/21, LEX nr 3288669: "Organ wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna, że zaistniała jedna z przyczyn wznowienia. Jest to więc prawo organu, które staje się jego obowiązkiem dopiero, gdy taka przyczyna się pojawi. Nie można jednak, na podstawie przepisów k.p.a., doprowadzić do wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, tzn. sprawić, by z tego prawa skorzystał w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie, że organ tak właśnie powinien postąpić." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2254/19 i powołane tam orzecznictwo).
Z treści wyżej przytoczonego, a mającego istotne znacznie w tej sprawie przepisu art. 147 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą postawy do wznowienia. (NSA w wyroku z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1482/11, baza CBOSA).
Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie, trudno uznać, iż organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Jest to raczej tylko jego prawo, a obowiązek istnieje tylko w razie znalezienia przyczyny.(por. Komentarz B. Adamiak./J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego C.H. Beck wydanie 8 Warszawa 2006r. str. 668).
W konkluzji zatem, mając na uwadze dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie pogląd - wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, ponieważ przepis art. 147 k.p.a. stwarza jedynie możliwość wznowienia postępowania również z urzędu. Żaden z przepisów k.p.a. czy p.p.s.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. wyrok NSA z 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00 i wyroki WSA w Warszawie z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 1299/07 i z 5 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 861/07, wyroki WSA w Poznaniu z 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 240/11 i z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1105/11). Prowadzona z urzędu działalność organów administracji pozostaje zatem w gestii tych organów, a brak inicjatywy konkretnego organu w tym zakresie (skoro żaden przepis nie obliguje go do wszczęcia postępowania z urzędu a jedynie daje mu taką możliwość) nie podlega ocenie sądu administracyjnego.
W przypadku, gdy strona wnosi o wznowienie postępowania z urzędu, a organ nie widzi podstaw do podjęcia działań z urzędu w danej sprawie w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. - to rzeczą organu jest tylko poinformowanie strony w formie pisemnej o swoim stanowisku (art. 9 k.p.a.), co też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uczyniło w piśmie z 9 grudnia 2022 r., nr SKO-GN-4160-157/22. Nie można zatem uznać, że organ administracyjny dopuścił się bezczynności w kontrolowanej sprawie.
Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w całości oddalił skargę.