III SAB/Kr 68/25

III SAB/Kr 68/25 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 58 par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi P. O. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w przedmiocie nieprzekazania dokumentacji konkursowej na stanowisko sędziego postanawia: odrzucić skargę; zwrócić skarżącemu P. O. uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych.
Uzasadnienie
U Z A S A D N l NIE
Skarżący P. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w przedmiocie nieprzekazania dokumentacji konkursowej na stanowisko sędziego. W skardze powołał się na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. póz. 935 dalej jako p.p.s.a.) poprzez wstrzymanie przekazania do dalszego organu opiniującego, czyli Krajowej Rady Sądownictwa, dokumentacji konkursowej prowadzonej w ramach ogłoszonego przez Ministra Sprawiedliwości konkursu na wolne stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w Krakowie w Monitorze Polskim z dnia 25 października 2023 r. pod póz. 1139 i wniesiono o zobowiązanie na podstawie art. 159 § l pkt l p.p.s.a. Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie do niezwłocznego przekazania do Krajowej Rady Sądownictwa powyższej dokumentacji konkursowej, w której brał udział jako prawidłowo zgłoszony kandydat.
W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium Sądu Okręgowego uchyliło się od wydania opinii, ustnie powołując się na nielegalność procedury konkursowej i w związku z tym nie podjęło się zaopiniowania kandydatury Skarżącego ani też nie przekazało dokumentacji konkursowej do dalszego procedowania do Krajowej Rady Sadownictwa, czym naruszono jego interes prawny.
Złożenie Skargi zostało poprzedzone zgłoszeniem ponaglenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w razie ewentualnego stwierdzenia bezczynności, uznanie że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa.
W uzasadnieniu podkreślono, że na posiedzeniu w dniu 3 czerwca 2024 r. Kolegium Sądu Okręgowego w Krakowie w sprawie oceny kandydatów na wolne stanowiska sędziowskie w Sądzie Okręgowym w Krakowie, w tym kandydatury adw. P. O. podjęło uchwałę nr l, w której to wstrzymało się od opiniowania kandydatów na wolne stanowisko sędziowskie, jednocześnie zobowiązano Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie do nienadawania dalszego biegu procedurze konkursowej. O treści uchwały powiadomiona P. O.
Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2025 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie uznał, ze Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie nie dopuścił się bezczynności w sprawie. W uzasadnieniu podkreślono, że już z samej treści ponaglenia wynika, iż Skarżący skutki obecnego stanu rzeczy wiąże z zaniechaniem Kolegium Sądu Okręgowego w Krakowie, a nie Prezesa tego Sądu. Kolegium zaniechało bowiem wydania opinii o kandydacie na wolne stanowisko sędziego w trybie art. 31 § l pkt. la ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (dalej - "p.u.s.p."), z tych też przyczyn przekazanie Krajowej Radzie Sądownictwa dokumentacji przez Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie było w istocie niemożliwe z uwagi na jej niekompletność. Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie podkreślił również, że Organ dopełnił wszelkich formalności przewidzianych w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych, które stanowią podstawę podejmowanych przez niego działań w procedurze konkursowej przewidzianej dla obsadzenia wolnych stanowisk sędziowskich. Podkreślił, ze nie można Organowi przypisać bezczynności w zakresie zamieszczenia w systemie teleinformacyjnym opinii Kolegium Sądu Okręgowego w Krakowie w trybie wynikającym z art. 58 § 4 p.u.s.p., gdyż taka opinia nie została w sprawie wydana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r póz. 935 z późniejszymi zmianami, dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pkt l - 3 i 4a wyliczone zostały natomiast decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydawania opinii zabezpieczających. W pkt 4 wymieniono natomiast inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. póz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. póz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale l ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. póz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto w art. 3 § 2 pkt 9 ppsa objęto kontrolą sądów administracyjnych także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżona bezczynność nie dotyczy wydania decyzji ani zażalenia, ani też interpretacji lub opinii zabezpieczającej. Przekazanie do dalszego organu opiniującego, czyli Krajowej Rady Sądownictwa, dokumentacji konkursowej prowadzonej w ramach ogłoszonego konkursu na wolne stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w Krakowie nie może być także uznane jako inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( patrz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r sygn. akt l OPS 14/13 ) zwraca się uwagę, że akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały ujęte w tym akcie prawnym w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (tak m.in. T. Woś /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2012, s. 69-70). Rozważania w tym przedmiocie często pojawiają się w judykaturze i piśmiennictwie. Do tej kategorii powszechnie i jednolicie (por. np. T. Woś, op. cit., s. 70-71, A. Krawczyk, Pojęcie innych aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa /w:/ Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Lex, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach: z 23 lutego 2010 r., II GPS 6/09, z 4 lutego 2008 r., l OPS 3/07, z 3 września 2013 r., l OPS 2/13, z 16 grudnia 2013 r., II GPS 2/13) zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (B. Adamiak, Z problema tyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 16). Przy czym akty te są właściwe w procesie wykonywania prawa, a nie jego stosowania, a tym bardziej tworzenia prawa (por. A. Krawczyk, op. cit.). Można również spotkać stanowisko, że obie formy ujęte w tym przepisie nie wykazują różnic, gdyż zarówno akty, jak i czynności odnoszą się do tych samych form działania (tak J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 379). Jako przykłady tego rodzaju czynności podaje się: czynności faktyczne administracji, jak też te o charakterze rejestracyjnym (legitymowanie osób przez organy ochrony porządku, np. na podstawie art. 15 ust. l pkt l ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, póz. 1687); usunięcie pojazdu z drogi na podstawie art. 130a ust. l p.r.d.; zameldowanie na podstawie art. 5 ust. l, art. 8 ust. l, art. 10 ust. l ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności l dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, póz. 993); wydanie
paszportu, wypłata przyznanego czy należnego świadczenia). Natomiast aktami w rozumieniu tego przepisu są: ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.) czy wydanie zaświadczenia, bo są to jednostronne wypowiedzi organu wobec konkretnego podmiotu, które zawierają potwierdzenie uprawnień lub obowiązków, nie kształtując ich bezpośrednio (por. też M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. l pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 160; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, jw.). Zakres ten zresztą się stale poszerza, bo działania administracji publicznej coraz częściej noszą charakter świadczący i organizatorski, a administracja staje się koncyliacyjna (Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji publiczne1 /w:/Z. Duniewska, R. Hauser, M. Jaśkowska, M. Matczak, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Instytucje prawa administracyjnego/w:/System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hau- sera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 3 i nast.). Zatem tego rodzaju akty i czynności stosowane są coraz powszechniej, stąd też coraz większa ich różnorodność. Podstawowe kryteria muszą być jednak przestrzegane, aczkolwiek nie zawsze są one jednolicie ujmowane, co utrudnia precyzyjną kwalifikację danego aktu (por. J. Zimmermann /w:/ Prawo do sądu w prawie administracyjnym, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 2006, nr 2, s. 219). Aby akt lub czynność znalazły się w tej kategorii, niewątpliwie nie mogą rozstrzygać w drodze decyzji i postanowienia, powinny ustalać (odmawiać), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego, muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa (T. Woś, op. cit., s. 72). Akcentuje się więc, że omawiane akty są podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych, choć to stanowisko nie jest jednolite (por. poglądy, jakie cytują J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2013, s. 62), aczkolwiek było i jest dominujące (por. J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz, Warszawa 1999, s. 93; A. Kabat /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Lex, Warszawa 2013; J.P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 33). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanej już uchwały z 4 lutego 2008 r., l OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, póz. 21), wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, do których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, których przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Przekazanie dokumentacji konkursowej nie ma przede wszystkim charakteru zewnętrznego, a Prezes Sądu Okręgowego nie działa w stosunku do skarżącego jako podmiot wykonujący administrację publiczną. Postępowanie przednominacyjne jest postępowaniem sui generis, toczącym się przed organami ulokowanymi w ramach władzy sądowniczej.
Skarżący zgłosił swoją kandydaturę na wolne stanowisko sędziowskie i bierze udział w procedurze konkursowej, nie jest to zatem zewnętrzny podmiot podlegający administrowaniu przez Prezesa Sądu Okręgowego. Działania Prezesa nie mają charakteru publicznoprawnego, nie należą bowiem do materii z zakresu administracji publicznej i nie mają charakteru władczego. Proces naboru na wolne stanowisko sędziowskie pozostaje poza sferą administracji publicznej i zakończony jest aktem powołania.
Konstytucyjnego i ustawowego pojęcia "powołanie" nie należy utożsamiać z ukształtowanym w prawie pracy pojęciem "powołanie", rozumianym jako akt administracyjny skutkujący powierzeniem oznaczonej osobie określonej funkcji oraz jako czynność prawna powodująca powstanie stosunku pracy (art. 68 k.p. i nast). W rzeczywistości pojęcie to, mające specjalne znaczenie konstytucyjne i ustrojowe, bliższe jest mianowaniu, samo zaś pojęcie "powołanie" podkreśla tylko doniosłość aktu promocji sędziego (nadania władzy sądowniczej, inwestytury), natomiast nie wyraża jego prawnej istoty (J. Gudowski, Urząd sędziego w prawie o ustroju sądów powszechnych, PS 1994, nr 11-12, s. 21). Tak więc z punktu widzenia prawa pracy, stosunek pracy sędziego jest stosunkiem nawiązanym na podstawie mianowania w rozumieniu art. 76 k.p. (por. uzasadnienie uchwały SN z 27 września 2002 r., III UZP 5/02, OSNP 2003, nr 3, póz. 69 z glosą T. Kuczyńskiego, OSP 2004, nr 9, póz. 108). Nie ma zatem charakteru administracyjnoprawnego.
Ponadto w orzecznictwie (patrz postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2017 r l OSK 858/17) uznaje się, że akty (a nawet szerzej - działania) Prezydenta RP przy powołaniu sędziów nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Uprawnienia Prezydenta RP w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta, a Konstytucja RP nie zna prawa podmiotowego dostępu do służby sędziowskiej. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą.
Ponadto samo przekazanie dokumentacji konkursowej do Krajowej Rady Sądownictwa nie tworzy po stronie kandydata żadnych uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie gwarantuje mu bowiem pozytywnego zakończenia procedury naboru. Kandydat w toku całej procedury konkursowej nie nabywa roszczenia o powołanie na stanowisko sędziego. Samo przekazanie dokumentacji jest przy tym tylko czynnością ściśle techniczną mieszczącą się w zakresie zwykłego przesłania korespondencji, które jak na przykład w przypadku decyzji administracyjnych, skutkuje ich wejściem do obrotu prawnego i uzyskaniem mocy prawnej, nie jest jednak samą decyzją i nigdy nie mogło być przedmiotem odrębnej skargi (także przed nowelizacja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. którą wyłączono z zakresu tego przepisu akty lub czynności podjęte w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej).
Nie budzi także wątpliwości, że podstawą skargi na bezczynności nie może być art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przepis ten upoważnia bowiem sądy administracyjne do kontroli bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jak wskazano bowiem wcześniej, że procedura wyłaniania sędziów, począwszy od zgłoszenia kandydatury, nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a podejmowane w jej toku czynności nie należą do zakresu administracji sądowej. W ramach tych procedur nie zapadają decyzje ani postanowienia administracyjne, w związku z czym zainteresowanym nie przysługują środki zaskarżenia przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego włącznie ( J. Gudowski Komentarz do ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, [w:] Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, wyd. II Opublikowano: Lex).
Powyższy pogląd jest w pełni akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 marca 2011 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 136/11 CBOSA stwierdzono, że opinia komisji konkursowej w sprawie kandydata na stanowisko wizytatora w okręgowym zespole nadzoru pedagogicznego przy sądzie okręgowym nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Także czynność ustalenia liczby punktów uzyskanych przez aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz czynność ustalenia liczby porządkowej wskazującej miejsce aplikanta na liście klasyfikacyjnej, ogłoszonej przez dyrektora szkoły w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z 23.01.2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, póz. 157), nie mają charakteru czynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i nie mogą stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego (postanowienie WSA w Krakowie z 14.12.2011 r., III SA/Kr 304/11, ONSAiWSA 2014/2, póz. 22).
Z tych też względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § pkt l p.p.s.a. sprawa nie należy bowiem do właściwości sądu administracyjnego./