III SAB/Kr 66/24

III SAB/Kr 66/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Burmistrza Miasta N. w sprawie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka I. stwierdza, że Burmistrz Miasta N. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Burmistrza Miasta N. do wydania aktu w sprawie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 kwietnia 2024 r. A. N. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka.
Skarżąca zarzuciła, że organ oddalił złożony przez nią wniosek argumentując, że skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia, o które została wezwana, w sytuacji, gdy zaświadczenie to znajduje się w aktach sprawy. Ponadto skarżąca podniosła, że nie otrzymała awiza informującego o wezwaniu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Nowy Targ wyjaśnił, że w dniu 22.01.2024 r. skarżąca nadała w polskiej placówce pocztowej wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W wyniku złożonego wniosku wszczęto postępowanie administracyjne. W toku czynności ustalono, że przedmiotowy wniosek nie zawiera zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 15b ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie powołanym przepisem jednorazowa zapomoga, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Zgodnie z ust. 6 pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. W dniu 25.01.2024 r. Ośrodek wystosował do skarżącej wezwanie do usunięcia braków formalnych (zaświadczenie lekarskie/wystawione przez położną potwierdzające pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży do porodu). Do dnia 27.02.2024 r. skarżąca nie dostarczyła wymaganego dokumentu. Zawiadomieniem z dnia 6.03.2024 r. organ pozostawił wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka bez rozpatrzenia. Skarżąca zaświadczenie wystawione dnia 7.03.2024 r. przez położną potwierdzające pozostawanie kobiety pod opieką medyczną przedłożyła dopiero w dniu 12.03.2024 r. Odnosząc się do zarzutu nie otrzymania drugiego awiza organ wyjaśnił, że wezwanie wystosowane do skarżącej zostało awizowane dwukrotnie w dniu 30.01.2024 r oraz w dniu 12.02.2024 r. i ostatecznie zwrócone do Ośrodka Pomocy Społecznej dnia 13.02.2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a także stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1-3, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie we właściwej formie i w określonym przez prawo terminie.
"Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" (E. Klat-Górska, Wniesienie ponaglenia w wypadku przewlekłości lub bezczynności w zakresie wydania zaświadczenia [w:] Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Zagadnienia prawne, Warszawa 2019, s. 96). Ponaglenie w niniejszej sprawie zostało złożone w dniu 18 marca 2024 r.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę w całości lub w części na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., powinien odnieść się do całości sprawy, orzekając zarówno w zakresie bezczynności lub przewlekłości postępowania, a także dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej, niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przewlekłość to zatem nie tylko długotrwała bezczynność, ale także sytuacja, w której organ np. mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. I GSK 631/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej, jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Badając zasadność takiej skargi, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest przede wszystkim ustalenie, że, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to w terminach ustawowych nie podejmuje działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.
Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wobec ścisłego związania z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, co może wiązać się z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania. Wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ zobowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek, zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a., ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania. Działania organu w tym czasie, również podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Mimo, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to rozpoznawana sprawa, do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona wydaniem decyzji. Bezczynność, jakiej dopuścił się organ, nie budzi wątpliwości Sądu w świetle art. 35 § 1 k.p.a.
Pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. organ wystosował do skarżącej wezwanie do uzupełnienia braków wniosku. Doręczenie tego pisma zdaniem organu nastąpiło na podstawie art. 44 § 1 i 4 k.p.a., ustanawiającym tzw. fikcję doręczenia.
Domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 k.p.a. zdeterminowane jest jednak łącznym spełnieniem określonym w nim przesłanek.
Zgodnie z art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który Sąd orzekający w pełni podziela, że warunkiem zastosowania instytucji doręczenia zastępczego, w ramach którego adresat de facto nie otrzymał kierowanej do niego korespondencji (przyjmuje się bowiem domniemanie, że doręczenie nastąpiło), jest dysponowanie przez organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu jest zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające kompletną informację, że adresat przesyłki został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie jego odbioru z datą i podpisem doręczyciela. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że przesyłka została doręczona w sposób prawidłowy. Bezwarunkowo konieczna jest więc wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r., sygn. I OSK 2105/11, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2893/14, z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1158/14, z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 855/14, z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. II OSK 572/12, z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1367/11, z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 695/12, opubl. w CBOSA). W orzecznictwie sądowym przyjęto również, że "uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem doręczyciela" (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 705/21, opubl. w CBOSA).
W niniejszej sprawie na k. 21 akt administracyjnych znajduje się przesyłka z dołączonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na którym brak jest adnotacji o miejscu umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki, brak było zatem możliwości przyjęcia skuteczności doręczenia tej przesyłki. Przyjąć zatem należy, że skarżąca uzupełniła brak wniosku przed datą skutecznego doręczenia jej wezwania do uzupełnienia tego braku, a w konsekwencji organ winien wniosek rozpoznać merytorycznie.
Oceniając, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność czy też przewlekłość. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Sąd w niniejszej sprawie wziął pod uwagę z jednej strony fakt, że stan bezczynności trwał ok. 2,5 miesiąca do dnia złożenia skargi, ale w tym czasie organ podjął nieskuteczną próbę doręczenia wezwania do uzupełnienia braku wniosku. Z tych względów Sąd stwierdził, że miała miejsce bezczynność, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2020 r., sygn. I OSK 26/19 (opubl. w CBOSA), zastosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w postępowaniu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, "środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. I SAB/Łd 13/20, opubl. w CBOSA). Ponieważ, jak wskazano powyżej, organ podjął próbę jednego działania zmierzającego do merytorycznego zakończenia postępowania, Sąd uznał, że brak jest konieczności wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a.
Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Co do przyznania sumy pieniężnej w sytuacji skarżącej, to trudno w tym przypadku mówić o poniesionym uszczerbku, a Sąd nakazał wydanie aktu.
W świetle powyższego Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, a ta bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ nie zakończył sprawy, konieczne było zobowiązanie organu do wydania aktu w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.