III SAB/Kr 65/24

III SAB/Kr 65/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 926
Par. 12  ust. 3a  i 3b
Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być  finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - t. j.
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 149  par. 1  i 2, 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
Art. 35a  ust. 1  pkt 7 lit. c
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 listopada 2023 r. o dofinansowanie ze środków PFRON do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego I. stwierdza, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego G. S. 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 lipca 2024 r. G. S., zwany dalej skarżącym, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w prowadzeniu postępowania spowodowana niewydaniem stosownej decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia wpłynięcia wniosku.
Stan faktyczny i prawny sprawy zainicjowany powyższą skargą przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia 9 listopada 2023 r. (data wpływu do organu), skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej w skrócie PFRON) na zakup sprzętu rehabilitacyjnego na rok 2024 r.
Pismem z dnia 29 listopada 2023 r., znak DR.603.1.2024 r., organ wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku, poprzez dostarczenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma wskazanych przez organ dokumentów.
Jednocześnie poinformowano skarżącego, że wniosek zostanie rozpatrzony w przypadku uzupełnienia dokumentów oraz po otrzymaniu z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych informacji o wysokości przekazanych Gminie Miejskiej Kraków środków finansowych oraz po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie określenia rodzajów zadań i wysokości środków PFRON przypadających według algorytmu w 2024 r. na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w Gminie Miejskiej Kraków.
W związku z powyższym sprawa zostanie załatwiona nie później, niż do dnia 31 maja 2024 r.
W dniu 20 marca 2024 r została podjęta uchwała Rady Miasta Krakowa w sprawie określania rodzajów zadań i wysokości środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przypadających według algorytmu w 2024 r. na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w Gminie Miejskiej Kraków. Zgodnie z § 11 ust. 10 rozporządzenia - podmioty prowadzące działalność gospodarczą, przed zawarciem umowy przedstawiają zaktualizowaną informację o pomocy de minimis lub innej pomocy publicznej przeznaczonej na te same koszty kwalifikujące się do objęcia pomocą otrzymanej po złożeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON.
W dniu 18 grudnia 2023 r. skarżący uzupełnił wniosek zgodnie z wezwaniem organu.
Uwzględniając treść § 14 ust. 1 rozporządzenia MOPS w Krakowie w dniu 14 maja 2024 r. organ przesłał do skarżącego za pomocą emaila treść umowy nr [...].
W dniu 17 maja 2024 r. skarżący złożył za pośrednictwem Prezydenta Miasta Krakowa ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w sprawie z ww. wniosku.
W dniu 22 maja 2024 r. skontaktowano się ze skarżącym, celem przypomnienia o podpisaniu umowy. Skarżący poinformował, że złożył odwołanie do Prezydenta Miasta Krakowa, gdyż chce uzyskać pomoc finansową w większej wysokości.
W dniu 23 maja 2024 r. organ przesłał skarżącemu umowę drogą pocztową.
Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2024 r., znak: SKO.NP/4115/248/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że Prezydent Miasta Krakowa – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie, nie dopuścił się bezczynności, jak również nie prowadzi w sposób przewlekły postępowania z wniosku skarżącego o dofinansowanie za środków PEFRON do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego.
Pismem z dnia 4 lipca 2024 r. skarżący złożył więc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w prowadzeniu postępowania spowodowana niewydaniem stosownej decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia wpłynięcia wniosku, zarzucając organowi naruszenie przepisów:
- art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art, 66 ust. 1. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - poprzez brak zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydaniu decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku,
- § 12 pkt 3a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - poprzez brak zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu sprawy tj. niewydania decyzji administracyjnej,
2) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny,
3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
Na wypadek uznania, ze w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności skarżący wniósł również skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Krakowa postępowania administracyjnego spowodowanego niewydaniem decyzji w ustawowym 30 dniowym terminie.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w nin. sprawie organ winien był wydać decyzję administracyjną. Dodał, że przedmiotowy wniosek złożył jako przedsiębiorca prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych. Wniosek o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych złożył na zakup specjalistycznego sprzętu rehabilitacyjnego umożliwiającego mu prowadzenie rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Przedmiotowy wniosek zgodnie z wezwaniem organu uzupełnił w dniu 18 grudnia 2024 r., a w maju umowa była już gotowa do podpisania. Umowa nie została poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej, od której skarżący mógł się odwołać. Skarżący z takim sposobem procedowania się nie zgodził. Nadto wnosił o dofinansowanie w kwocie znacznie wyższej niż wynikała z umowy.
Jak podał skarżący, zgodnie z limitem wskazanym w § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych: ,,wysokość dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny wynosi do 80% kosztów tego sprzętu, nie więcej jednak niż do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Tymczasem wskazana w umowie kwota była znacznie niższa i w żaden sposób nie została uzasadniona. W sprawie nie została jednak wydana decyzja. Tym samym nie procedowano w sprawie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przeprowadzono postępowania dowodowego, nie umożliwiono stronie końcowego zapoznania się z aktami sprawy na zasadzie art 10 § 1 k.p.a. oraz ewentualnego wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały wykazane na zasadzie art. 79a § 1 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo sadów administracyjnych.
Reasumując skarżący powtórzył, że etap zawarcia umowy winien poprzedzony zostać wydaniem decyzji administracyjnej w zakresie wysokości przyznanego dofinansowania ze środków PFRON (od której oczywiście mogłabym się odwołać).
Niezależnie od powyższego skarżący podniósł brak umocowania do prowadzenia postępowań administracyjnych i wydawania decyzji administracyjnych w ramach kompetencji organu - Prezydenta Miasta Kraków przez Zastępcę Dyrektora MOPS w Krakowie M. S.
W odpowiedzi na skargę organ administracji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, o których mowa w art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. "c" ustawy i § 2 pkt 3 rozporządzenia następuje w drodze umowy, zawarcie której poprzedzone jest postępowaniem przeprowadzanym przez właściwy organ, mającym na celu zgromadzenie wymaganych dokumentów, ustalenie uprawnień do dofinansowania i zbadanie przesłanek określonych w § 5 ust. 1 pkt 2, a więc dokonanie oceny, czy wnioskodawca spełnia warunki otrzymania dofinansowania. Żaden z przepisów ustawy i rozporządzenia, określającego tryb postępowania w sprawach o dofinansowanie nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie.
Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Tylko zatem w zakresie nieuregulowanym w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu wykonawczym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użyte w art. 66 ust. 1 ustawy sformułowanie "w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy" oznacza, że przepisów k.p.a. nie stosuje się nie tylko w zakresie takich spraw, które są bezpośrednio inaczej unormowane przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ale także w zakresie takich spraw, które są unormowane przepisami rozporządzenia wydanymi na podstawie upoważnienia ustawowego. Z kolei sposób załatwienia sprawy z wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON uregulowany został wyraźnie w § 12 ust. 3b i § 14 rozporządzenia, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Przepisy te jednoznacznie przewidują inną formę załatwienia sprawy, niż wydanie decyzji, nie zachodzi zatem podstawa do stosowania w tym zakresie przepisów k.p.a. dotyczących decyzji jako formy załatwienia sprawy administracyjnej. Organ podkreślił, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 35a ust. 4 ustawy dawało podstawę do uregulowania w rozporządzeniu trybu postępowania, a więc także - przy braku regulacji w ustawie – formy załatwienia sprawy. Za brakiem podstaw do załatwiania wniosków o dofinansowanie sprzętu rehabilitacyjnego w drodze decyzji administracyjnej przemawia też orzecznictwo sadów administracyjnych np. orzeczenie WSA w Lublinie z dnia 10 lutego 2015 r., sygnatura III SA/Lu 616/14. Nadto sam tytuł Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, wskazuje wręcz na fakultatywność realizacji zadań przez jednostki samorządu terytorialnego - a zatem mając na względzie wnioskowanie a maiori ad minus powiat ma tym bardziej prawo do wyboru zadań i wysokości środków na ich realizację, biorąc pod uwagę w szczególności specyfikę potrzeb występujących w danym powiecie oraz przede wszystkim art. 44 ust. 3 pkt 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Rozstrzygnięcie, czy dofinansowanie sprzętu rehabilitacyjnego zostanie przyznane jest kompetencją organu administracji publicznej, to organ decydując o wysokości przyznanej Wnioskodawcy bezzwrotnie określonej kwoty ze środków Funduszu, będących środkami publicznymi. Jest to zatem rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, wydane na podstawie przepisów prawa, odnoszące się do indywidualnie określonego adresata i konkretyzujące określone uprawnienie. Organ, podejmując takie, rozstrzygnięć musi brać pod uwagę interes społeczny i możliwości finansowe.
Jak podał organ, przyznając dofinansowanie skarżącemu MOPS w Krakowie dokonał tego, mając na względzie zasadę sprawiedliwości z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W przedmiotowym zadaniu w bieżącym roku rozpatrzono 10 wniosków (w tym 7 podmiotów do dnia sporządzenia niniejszego pisma podpisało umowy) i wszystkim przyznano nie więcej niż 4 000 zł. Środki z PFRON przeznaczone dla Gminy Miejskiej Kraków są rozdzielane jak największej liczbie uprawnionych, a rozmiar dofinansowania jest zawsze przedmiotem uznania organu, określonym w Zarządzeniu Dyrektora MOPS, gdyż uznanie takie nie może być dowolnością. Nadto Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie posiada procedurę nr 35 oraz zasady dofinansowania wprowadzone Zarządzeniem Dyrektora MOPS (cytowane powyżej), udostępnione dla wnioskodawców na stronie BIP Kraków oraz na stronie internetowej MOPS, jak również w siedzibie przy ul. Józefińskiej 14. Wprowadzone zasady nie pozwalają na dowolność przyznawania dofinansowania, którą kierował się MOPS w przypadku rozpatrzenia jego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie - P.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 P.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149 § 1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie skarżący dopełnił powyższego wymogu, wnosząc w piśmie z dnia 14 maja 2024 r (data wpływu do organu 17 maja 2024 r.) ponaglenie do organu wyższego stopnia – w tym wypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. (k. 117 akt administracyjnych).
Wskazać również należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania. Sąd uznał, że de facto intencją skarżącego było wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z jego wniosku z dnia 9 listopada 2023 r. (data wpływu do organu) o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na zakup sprzętu rehabilitacyjnego na rok 2024 r.
Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca stan bezczynności organu spowodowany, zdaniem skarżącego, niewydaniem stosownej decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia wpłynięcia wniosku, a więc zakończenia postępowania w tej formie. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organów o braku konieczności wydawania decyzji odnośnie wysokości środków dofinansowania, które byłyby wówczas arbitralnie określane, skarżący podniósł, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że etap zawarcia umowy pomiędzy nim a organem, winien poprzedzony zostać wydaniem decyzji administracyjnej w zakresie wysokości przyznanego dofinansowania ze środków PFRON, od której to mógłby się odwołać.
Ponadto skarga zarzuca także jedną z postaci opieszałości wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., tj. przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12) wskazano, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, "Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej", Warszawa 2014, s. 57). Tak stanowi definicja legalna bezczynności, wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2019, str. 91). Tak też stanowi definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Kierując się powyższym Sąd uznał, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na zakup sprzętu rehabilitacyjnego na rok 2024 r.
Zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) (dalej: "ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej") dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów, należy do zadań powiatu. Jednocześnie w art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1 tego art. które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy i rehabilitacji zawodowej i społecznej zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926 ze zm.) (dalej: "rozporządzenie").
W myśl § 2 pkt 3 rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na zaopatrzeniu w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów.
W myśl § 5 pkt 2 rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny mogą się ubiegać jeden raz w roku – osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli prowadzą działalność związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych przez okres co najmniej dwóch lat przed dniem złożenia wniosku oraz udokumentują posiadanie środków własnych lub pozyskanych z innych źródeł na sfinansowanie przedsięwzięcia w wysokości nieobjętej dofinansowaniem ze środków Funduszu.
§ 9 ust. 1 rozporządzenia reguluje kiedy dofinasowanie nie przysługuje, a mianowicie wówczas, gdy podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma zaległości wobec Funduszu lub podmiot ten był, w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku, stroną umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu, rozwiązanej z przyczyn leżących po stronie tego podmiotu.
W rozporządzeniu określono też, że dofinansowanie następuje na wniosek, z jednoczesnym wskazaniem miejsca składania tego wniosku (§ 10 rozporządzenia) oraz szczegółowo uregulowano wymagania formalne dotyczące samego wniosku i załączników (§ 11 rozporządzenia).
W § 12 ust. 3a zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku, natomiast w § 12 ust. 3b zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku.
W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania (§ 12 ust. 5 rozporządzenia).
Wysokość dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny została określona w § 13 ust. 2 rozporządzenia. Wskazano w tym miejscu, że wynosi ono do 80% kosztów tego sprzętu, nie więcej jednak, niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia.
W § 14 rozporządzenia wskazano, że podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Formy umowy nie wymaga jedynie przyznanie osobie niepełnosprawnej dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze (§ 14 ust. 1 rozporządzenia).
Z powyższych regulacji wynika, że uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. W ocenie Sądu czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki. Wobec treści art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Gwarancje konstytucyjne dla osób niepełnosprawnych zostały wyartykułowane wprost w art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z jego brzmieniem osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Tym samym w ocenie Sądu tego rodzaju rozstrzygnięcia, jako objęte gwarancją konstytucyjną nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową. Zauważyć jednocześnie należy, że możliwość kontroli sądowej wydaje się tym bardziej uzasadniona, iż regulacje prawne dotyczące sposobu dokonywania oceny wniosków i ich kwalifikacji do dofinansowania (zawarte w przytoczonych powyżej przepisach) mają ogólny charakter pozostawiając tym samym organom administracji publicznej duży zakres swobody w tym zakresie. Jednocześnie negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego, warunkującego powstanie sprawy cywilnej wskazanej w art. 1 k.p.c., pozwalającej na wytoczenie powództwa przed sądem cywilnym. Z tych względów w przypadku przyjęcia braku możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dofinansowanie, rozstrzygnięcie takie nie podlegałoby jakiejkolwiek kontroli sądowej. Wobec konieczności zagwarantowania wnioskodawcy konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia prowadząca do wniosku, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego musi zostać odrzucona. Brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia nie stanowi przeszkody dla uznania, iż informacja ta stanowi decyzję administracyjną. Art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej stanowi bowiem, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Powyższa regulacja stanowi podstawę do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy zastosowaniu takiej wykładni podstawą do zaskarżenia do sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., zaś w administracyjnym toku instancji przysługuje prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a.
W świetle powyższych wywodów, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do zaakceptowania przyjętej przez Kolegium wykładni.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Kolegium, kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wyznacza wykładnia zastosowana w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, na którą powołuje się skarżący. Faktem jest, że uchwała ta zapadła w odniesieniu do art. 12a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienia wkładu do spółdzielni produkcyjnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 z późn. zm.), to jest odnośnie innego zadania niż objęte wnioskiem w niniejszej sprawie. Zaprezentowaną w tej uchwale argumentację i wykładnię Sąd w całości podziela i w ocenie Sądu w zakresie, w jakim jest ona pomocna w wykładni art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na podstawie art. 35a ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy tak naprawdę, uściślając, kwestii mianowicie, czy w sytuacji pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego, właściwy organ miał obowiązek wydania decyzji administracyjnej co do wysokości przyznanych kosztów dofinansowania, jak twierdzi skarżący, czy też taki obowiązek istnieje po stronie organu tylko w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia – odmowy przyznania dofinansowania, czy też również i w takim przypadku, gdy organ co prawda przyznał środki dofinansowania w określonej wysokości lecz nie w wysokości oczekiwanej.
Otóż zdaniem Sądu, nie tylko w przypadku negatywnego załatwienia wniosku określonego podmiotu o dofinasowanie na zakup sprzętu rehabilitacyjnego, ale także w przypadku, gdy organ przyznaje środki dofinansowania w nieoczekiwanej wysokości. W części zatem, w której zadecydował, że nie może przyznać środków poza przyznaną wysokością dofinasowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tych środków dofinansowania w tej części umożliwiając kwestionowanie tego rozstrzygnięcia.
Patrząc przez ten pryzmat na działania Prezydenta Sąd uznał, że wprawdzie 23 maja 2024 r. poinformowano skarżącego o pozytywnym rozpatrzeniu jego wniosku (k. 102 akt administracyjnych), to niemniej jednak przyznano środki w wysokości kwestionowanej przez skarżącego, tj., nie w wysokości żądanej przez skarżącego we wniosku. Zdaniem Sądu nawet w sytuacji żądania absurdalnej wysokości środków dofinansowania właściwy organ w części ponad kwotę, która w oparciu o stosowne zarządzenie w sprawie zasad rozpatrzenia środków na te cele organ może, jego zdaniem przyznać, powinien w pozostałej części, uznając ich przyznanie za niemożliwe, odmówić ich przyznania w formie zaskarżalnej decyzji administracyjnej.
Skoro organ tego nie uczynił, to, w ocenie Sądu, pozostaje w stanie bezczynności, co zobowiązywało Sąd w świetle postanowień art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), do orzeczenia jak w punkcie I sentencji wyroku, przy czym Sąd uznał także, że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czyn orzekł, w punkcie II sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 12 k.p.a., wyrażającym zasadę szybkości postępowania, organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Rozpatrzenie wniosku w sprawie takiej jak przedmiotowa winno nastąpić w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku.
W tym przypadku Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania, które by pozwalały na uznanie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Pomimo, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 9 listopada 2023 r., to uzupełniony został na skutek wezwania pismem z dnia 18 grudnia 2023 r., które wpłynęło do organu z dniem 21 grudnia 2023 r. wobec tego rozpatrzenie tego wniosku winno nastąpić do dnia 30 licząc od tej daty, zaś poinformować organ powinien w terminie do dni 7 od dnia rozpatrzenia wniosku. Z uwagi na trwającą komunikację ze skarżącym, jak odzwierciedlają to akta i sytuacji niepodpisania przez skarżącego przygotowanej i skierowanej nawet do niego umowy, poinformowanie o pozytywnym załatwieniu wniosku z dniem 23 maja 2024 r.,nie dawało podstaw z uwagi na powyższe okoliczności do uznania przez Sąd, że załatwienie tej sprawy trwało dłużej niż to było niezbędne do jej załatwienia. Organ podejmował stosowne czynności i w takim stanie rzeczy nie można było uznać, że prowadzi to postępowanie podejmując czynności w dużych odstępach czasu, bądź czynności pozorne, a więc w sposób przewlekły, o czym Sąd orzekł, jak w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), uznając również niezasadność wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), którą co do zasady wymierza się by zdyscyplinować organ do załatwienia sprawy w przypadku stanu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Środek ten dyscyplinująco – represyjny powinien być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
O kosztach Sąd orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), jak w punkcie IV sentencji wyroku.