III SAB/KR 57/25

III SAB/Kr 57/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Katarzyna Marasek-Zybura
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Michał Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2025 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza Tomasza Buchańca skargi K. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w określonym terminie; 2. stwierdza, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie została w niesiona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
Skarżący K. J. w dniu 20.12.2024 r. złożył w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie (zwanym dalej także Powiatowym Zespołem) wniosek o wydanie przeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W dniu 23.12.2024 r. Powiatowy Zespół, wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych, tj. złożenia w oryginale aktualnego zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia wydanego dla potrzeb Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie ważnego 30 dni od dnia wystawienia do dnia złożenia w zespole. Powiatowy Zespół w wezwaniu pouczył skarżącego o możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznanie w przypadku nieusunięcia braków formalnych w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego wezwania (wezwanie zostało odebrane przez skarżącego 31.12.2024 r).
W dniu 8.01.2025 r. do Powiatowego Zespołu wpłynęła korespondencja Pana K. J., w której było załączone zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia dla potrzeb Powiatowego Zespołu.
Następnie w dniu 23.01.2025 r. Powiatowy Zespół, zawiadomił skarżącego o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej o: wyniki badań-EKG, echo serca, opinie psychologiczną, odpis historii choroby z Poradni kardiologicznej za okres leczenia od 2023 r. do chwili obecnej, kartotekę z Poradni podstawowej opieki zdrowotnej od 2023 r. do chwili obecnej, w terminie do 13.02.2025 r.
W odpowiedzi na powyższe skarżący w korespondencji z 7 lutego 2025 r. przedłożył posiadaną dokumentację, w tym z zakresu EKG oraz leczenia okulistycznego wobec posiadanej oftalmopatii tarczycowej.
W dniu 21.02.2025 r. Powiatowy Zespół ponownie wystosował zawiadomienie o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej o aktualną opinię psychologiczną (ważną 2 lata) w terminie do 24.03.2025 r. 20.03.2025 r.
W odpowiedzi skarżący przesłał min. odpisy dokumentacji z poradni zdrowia psychicznego, poradni psychologicznej.
W dniu 4.04.2025 r. Powiatowy Zespół po raz trzeci wystosował zawiadomienie o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej o aktualną opinię psychologiczną w terminie do 30.04.2025 r., z pouczeniem, że nieuzupełnienie brakującej dokumentacji w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
W dniu 23.04.2025 r. skarżący wniósł ponaglenie, zarzucając przewlekłość działania Powiatowego Zespołu w wydaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Postanowieniem z 12 maja 2025 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o niepełnosprawności w Krakowie uznał ponaglenie na przewlekłość Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie za uzasadnione, uznając, że rozpatrując sprawę Powiatowy Zespół dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o niepełnosprawności w Krakowie uznał, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Powiatowy Zespół do rozpatrzenia sprawy w oparciu o posiadaną dokumentację medyczną w terminie do 31.05.2025 r.
Pismem z 18 maja 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie.
W skardze skarżący wniósł o:
1/ stwierdzenie, że w zakresie wniosku z 20 grudnia 2024 roku o wydanie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w przedmiocie stopnia niepełnosprawności doszło do nieuzasadnionej przewlekłości w jego rozpoznaniu,
2/ orzeczenie, że rzeczona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3/ orzeczenie bezprawności w działaniach zespołu poprzez bezpodstawne powielanie wezwań w zakresie opinii psychologicznej,
4/ o przyznanie od skarżonego organu orzeczniczego sumy pieniężnej w zakresie uznania sądowo administracyjnego, albowiem zwłoka w wydaniu orzeczenia uniemożliwiała skarżącemu korzystanie z praw, uprawnień i przywilejów wynikających z takiego orzeczenia o niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Po wniesieniu skargi do sądu, w sprawie miały miejsce następujące czynności:
• 13 maja 2025 r. wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy na 29 maja 20205 r. i wystosowano do skarżącego zawiadomienie o posiedzeniu składu orzekającego w dniu 29 maja 2025 r.;
• 29 maja 2025 r. odbyło się posiedzenie składu orzekającego w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie. Dokonano oceny stanu zdrowia skarżącego oraz oceny psychologicznej, także wystawiono skarżącemu skierowanie na badania specjalistyczne, psychologiczne;
• 30 maja 2025 r. wystosowano do skarżącego zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 31 lipca 2025 r.;
• 9 lipca 2025 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie zawiadomił Powiatowy Zespół, ze skarżący nie stawił się na wyznaczone w dniu 7 lipca 2025 r. badanie psychologiczne i swoją nieobecność usprawiedliwił;
• 25 lipca 2025 r. wystosowano do skarżącego zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy, wyznaczonym na dzień 29 sierpnia 2025 r;
• 12 sierpnia 2025 r. do Zespołu Powiatowego wpłynęło od skarżącego ponaglenie na przewlekłość działania Powiatowego Zespołu, które to postanowieniem z 20 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie uznał za nieuzasadnione;
• 11 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie przesłał do Powiatowego Zespołu wyniki badania psychologicznego skarżącego, przeprowadzonego 30 lipca 2025 r.;
• 14 sierpnia 2025 r. wystosowano do skarżącego zawiadomienie o posiedzeniu składu orzekającego, wyznaczonym na dzień 26 sierpnia 2025 r;
• 26 sierpnia 2025 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie zaliczające skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.
Pismem z 21 października 2025 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza w Krakowie, zgłosił swój udział w sprawie. Prokurator przedstawił swoje stanowisko, z którego wynikało, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowy Zespół, które to jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak stanowi art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
W pierwszej kolejności rozważenia wymagała dopuszczalność wniesionej skargi. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia jest więc warunkiem formalnym dopuszczalności skargi. Skarżący wyczerpał wymagany przez art. 53 § 2b p.p.s.a. tryb do wniesienia skargi, gdyż przed jej wniesieniem złożył ponaglenie, które to postanowieniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z 12 maja 2025 r. zostało uznane za zasadne.
Ustawową definicję przewlekłości postępowania administracyjnego wyraża art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że przewlekle jest prowadzone postępowanie jeżeli trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Mając ten przepis na uwadze, można z przekonaniem uznać, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane niesprawnymi działaniami organu.
Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne lub też mało skuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., o sygn. II OSK 549/13, LEX nr 1369030, gdzie stwierdzono: postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 238/16, LEX).
Wzorzec procedowania organu administracji w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Szczególnie przepis art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Oceniając skargę na przewlekłość na moment jej wniesienia, Sąd zobowiązany był uwzględnić również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania.
Kontrolując postępowanie przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że organ ten dopuścił się przewlekłości w postępowaniu zmierzającym do wydania względem skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu przewlekłość nastąpiła w związku z wielokrotnym wzywaniem skarżącego o przedłożenie opinii psychologicznej. Sąd zauważa, że pierwsze wezwanie skarżącego o opinię psychologiczną nastąpiło 23 stycznia 2025 r., drugie 21 lutego 2025 r., a trzecie 4 kwietnia 2025 r., przy czym dwa ostatnie wezwania dotyczyły opinii aktualnej. Na żadne z nich skarżący nie zareagował zgodnie z wezwaniem, nie wystosował też prośby o zawieszenie postępowania (zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniach). Sąd zauważa, że każde z wezwań było opatrzone rygorem, którego organ nie zastosował, powielając kolejne wezwania. Szczególnie wezwanie z 4 kwietnia 2025 r. jawi się jako niecelowe, gdyż organ powinien był na tamtym etapie poprzestać na przedstawionych dotychczas przez skarżącego dokumentach i uznać, że skarżący nie jest w posiadaniu aktualnej opinii psychologicznej. W konsekwencji powinno dojść do wyznaczenia posiedzenia składu orzekającego, który był władny skierować skarżącego na brakujące badanie psychologiczne. Tak też się ostatecznie stało na dalszym etapie postępowania, tj. po uznaniu przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie zasadności wniesionego ponaglenia.
Ponadto, mimo, że wniosek skarżącego o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wpłynął do organu 20 grudnia 2024 r., a skarżący dwukrotnie uzupełniał dokumentację medyczną (w odpowiedzi na pierwsze dwa wezwania z 23 stycznia 2025 r. i 21 lutego 2025 r.), do dnia złożenia przez skarżącego ponaglenia (tj. ponad cztery miesiące od złożenia wniosku) organ nie zawiadomił skarżącego, zgodnie z wymogami art. 36 k.p.a., o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wyznaczył terminu rozpatrzenia wniosku.
Zgodnie z cytowanym już wyżej art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania organu za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności. W sytuacji jednak wydania aktu, interpretacji albo dokonania czynności przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ bowiem w dniu 26 sierpnia 2025 r. wydał orzeczenie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności względem skarżącego, a zatem na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, należało umorzyć postępowanie.
Na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważa, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok WSA w Kielcach z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 153/21). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, niezgodny z prawem sposób rozpoznania przez organ wniosku wynikał zatem nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. Ponadto organ, reagując na bieżąco, w sposób regularny podejmował czynności w sprawie, a jedyne zastrzeżenia dotyczyły niecelowości wybranych działań. Również uchybienie organu w zakresie wymogu określonego w art. 36 k.p.a. nie jest zdaniem Sądu obciążone takim ciężarem gatunkowym, który uzasadniałby stwierdzenie przewlekłego prowadzania postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął też pod uwagę działania i czynności organu, które były podejmowane po dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a poprzedzały wydanie orzeczenia z 26 sierpnia 2025 r. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości odnośnie realizacji zasady sprawności postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a.
W skardze skarżący nie wnosił o wymierzenie organowi, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny, a Sąd z urzędu również nie dopatrzył się takiej potrzeby.
Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej. Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd może ale nie musi przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W orzecznictwie przyjmuje się, że przyznanie stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi szczególny instrument, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością lub przewlekłością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21). Jak już wyżej wspominano organ na bieżąco podejmował czynności w sprawie, a jedynie kolejne wezwanie w zakresie przedłożenia opinii psychologicznej okazało się być zbędne, a przez to niecelowe. Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dalsze działania organu podejmowane były zgodnie z prawem i zasadą sprawności postępowania, co finalnie doprowadziło do wydania względem skarżącego wnioskowanego orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego i przyznania mu sumy pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji.