III SAB/KR 53/25

III SAB/Kr 53/25 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par 1 pkt 1 i pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie wygaszenia mandatów radnych postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Skarżąca A. N. wniosła do tut. Sądu 1 czerwca 2025 r. w formie dokumentu elektronicznego skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie wygaszenia mandatów radnych, w formie dokumentu elektronicznego. W piśmie przewodnim z 1 czerwca 2025 r. skarżąca wskazała, że skarga do sądu "Dotyczy bezczynności w sprawie wygaszenia zarządzeniem zastępczym mandatów radnych (...)".
Załącznik nr 15 (k. 20) do pisma przewodniego z 1 czerwca 2025 r. (k. 6) stanowił skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie wygaszenia mandatów radnych. Dokument ten nie był podpisany.
Zgodnie z zarządzeniem z 1 sierpnia 2025 r. (k. 45), skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi m.in. poprzez podpisanie załączników skargi (oznaczonych nr od 6 do 15) kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, niebędącym własnoręcznym podpisem, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skarżąca w nadesłanym do Sądu piśmie z 7 sierpnia 2025 r. nie uzupełniła ww. braków formalnych. Załączone przez skarżącą załączniki do ww. pisma nie zawierały podopisów oraz stanowiły inne dokumenty niż te załączone do pisma z 1 czerwca 2025 r. oznaczone nr 6-15.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że wniesiona skarga jest nieuzasadniona, gdyż brak reakcji organu nadzoru na pismo żądające podjęcia działań z zakresu nadzoru zwierzchniego nie jest bezczynnością organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wynikającym z przepisu art. 3 P.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach.
W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności prowadzenia postępowania przez organ konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. i podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi, powtórzyć należy, że skarżąca wniosła skargę bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśniecie mandatów radnych.
Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, w skrócie: u.s.g.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (...), nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.).
W ocenie Sądu, skarga wniesiona przez skarżącą nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, wyznaczonej przepisem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Jak już bowiem wspomniano, skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 9 P.p.s.a. Tymczasem zarządzenie zastępcze, uregulowane w cyt. wyżej art. 98a u.s.g., jest szczególnym aktem nadzoru podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 98 u.s.g. W świetle tych przepisów, jedynie wojewoda jako organ nadzoru może zdecydować o wydaniu zarządzenia zastępczego, które następnie podlegać będzie kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Niewątpliwie zarządzenie zastępcze nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., wobec czego bezczynność organu polegająca na niewydaniu takiego zarządzenia nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nie jest również bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., jako że postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Kontroli sądowej z powodu niezgodności z prawem podlegają tylko rozstrzygnięcia organu nadzoru, ponieważ zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określony w omawianym przepisie P.p.s.a. sprowadza się do kontrolowania rozstrzygnięć organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, nie zaś na wymuszaniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 22/14; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 583/16, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie dostrzeżono w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który uprawniałby podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego takim zarządzeniem (vide: postanowienie z 30 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 79/22).
Brak reakcji organu nadzoru na pisma zawierające żądanie podjęcia działań w trybie nadzoru nie jest bezczynnością organu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 560/14 i powołane tam orzecznictwo).
Za trafny należy uznać pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim zwarty w postanowieniu z 20 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 38/16, że gdyby na gruncie przepisów P.p.s.a. przyjąć właściwość sądu administracyjnego do nakazania organowi wydania zarządzenia zastępczego z art. 98a ust. 2 u.s.g., oznaczałoby to wówczas możliwość nakazania wojewodzie wydania rozstrzygnięcia o określonej z góry treści. To zaś jest niemożliwe, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że zobowiązanie organu przez sąd administracyjny na mocy przepisu art. 149 P.p.s.a. do wydania rozstrzygnięcia w żadnym wypadku nie może obejmować jego treści, bo należy do organu i sąd nie może go w tym zastępować (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II GSK 134/05). Innymi słowy, wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, s. 652 i powołane tam orzecznictwo). Przyjęcie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w omawianej sprawie byłoby równoznaczne z obejściem tej zasady (podobnie WSA w Opolu w postanowieniu z 30 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 79/22).
Ponadto Sąd w pełni akceptuje wyrażone w ostatnio przywołanych postanowieniach stanowisko, wedle którego również regulacje szczególne nie pozwalają na uznanie kognicji sądu administracyjnego w sprawie skargi na bezczynność wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, w tym przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2025 r. poz.428 ze zm.) przewidujące skargę na bezczynność wojewody. Stosownie bowiem do art. 64 tej ustawy przepis art. 63 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich (ust. 1). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (ust. 2). Z kolei art. 63 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przywołane przepisy przewidują zaskarżalność bezczynności wojewody w zakresie m.in. niewykonywania "czynności nakazanych prawem", zaś przedmiot orzekania przez sąd administracyjny określony został jako nakazanie wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Odnośnie do niewykonywania "czynności nakazanych prawem" celnie natomiast argumentował NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2009/16), że oznacza to "obowiązek ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek odpowiedniego zachowania organu nadzoru, przy uwzględnieniu istoty i ustrojowego znaczenia kompetencji wojewody umożliwiających ingerencję w chronioną prawem samodzielność samorządu terytorialnego. Sposób wykonywania przez wojewodę nadzoru wyrażany jest bowiem jako uprawnienie do stosowania środków nadzoru w sytuacjach określonych przez przepisy prawa. W przypadku aktu nadzoru wojewody w formie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego brak jest przepisu formułującego obowiązek wydania takiego aktu. Wydanie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedza analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, która jedynie w wyniku uznania, że zachodzą przesłanki do wygaszenia mandatu, w sytuacji braku podjęcia przez radę uchwały w tym przedmiocie, daje podstawę do wydania zarządzenia zastępczego. Nie oznacza to zatem, że istnieje prawny obowiązek zakończenia postępowania prowadzonego przez wojewodę wydaniem aktu nadzoru zastępującego w tym przedmiocie uchwałę organu stanowiącego". W konsekwencji nie można uznać, że wydanie zarządzenia zastępczego należy do "czynności nakazanych prawem", o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w odniesieniu do których dopuszczalna jest skarga na bezczynność.
W tym stanie rzeczy skargę, jako niemieszczącą się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, należało uznać za niedopuszczalną i z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. należało skargę odrzucić.
Po drugie, na zasadność odrzucenia skargi wskazuje równie okoliczność nieprawidłowego uzupełnienia przez stronę braków formalnych skargi.
W tym zakresie trzeba wyjaśnić, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga spełnienia wymogów formalnych. W przypadku skargi dotkniętej brakami formalnymi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie jej braków formalnych.
Jak wynika z art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym jest jego podpisanie przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W myśl art. 46 § 2b P.p.s.a., zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego.
Z art. 49 § 1 P.p.s.a. wynika, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi w ww. 7-dniowym terminie, art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przewiduje jej odrzucenie. Stosownie natomiast do treści art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a., skoro skarga powinna zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, to zatem brak takiego podpisu jest brakiem formalnym, który uniemożliwia nadanie skardze biegu, a jego nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie powoduje odrzucenie skargi na podstawie ww. art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Należy podkreślić, że "Zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym" - por. uchwała NSA z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21, ONSAiWSA 2022, nr 1, poz. 2.
W tej sprawie strona skarżąca za pomocą środków komunikacji elektronicznej przesłała do Sądu za pośrednictwem organu pismo procesowe z 1 czerwca 2025 r. wraz z załącznikami (w tym m.in. skargę na bezczynność organu – załącznik nr 15), które nie były podpisane (od nr 6 do nr 15).
Wobec powyższego Sąd wystosował wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi poprzez podpisanie załączników do pisma przewodniego, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi.
Jak wynika z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia wezwania do uzupełnienia braków skargi, dokument ten został odebrany w dniu 5 sierpnia 2025 r. Siedmiodniowy termin do dokonania żądanych przez Sąd czynności upływał w dniu 12 sierpnia 2025 r.
Skarżąca w nadesłanym do Sądu dokumencie elektronicznym z 7 sierpnia 2025 r. nie uzupełniła ww. braków formalnych. Załączone przez skarżącą załączniki do ww. dokumentu stanowiły inne dokumenty niż załączniki do pisma z 1 czerwca 2025 r. oraz nie zawierały podpisów.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga na bezczynność Wojewody Małopolskiego wniesiona do tut. Sądu jest niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz zawiera nieuzupełnione przez stronę braki formalne.
W związku z powyższym, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.