III SAB/Kr 42/25

III SAB/Kr 42/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art.149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 64  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 października 2023 r. o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu I. stwierdza, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa II. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie na rzecz skarżącego 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zarządza zwrócić skarżącemu 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
W dniu 31 marca 2025 r. M. O. (dalej: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie w zakresie rozpoznania jego wniosków z dnia 25 października 2023 r. o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie pomocy w zakresie operacji typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego PROW 2014-2020 oraz wobec odmowy przez organ pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. podjęcia czynności w sprawie w postaci rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 r. poz., 572 z późn, zm., dalej: k.p.a.) poprzez bezpodstawne pozostawienie bez rozpoznania pismem z dnia 4 listopada 2024 r. wniosku z dnia 25 października 2023 r. o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, skutkujące bezczynnością organu.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 25 października 2023 r. o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie pomocy w zakresie operacji typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że w dniu 25 października 2023 r. za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP złożył wniosek do Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie pomocy w zakresie operacji typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego PROW 2014-2020. Podkreślił, że pomimo, iż zmiana założeń biznesplanu wynikającą z wniosku z dnia 25 października 2023 r. dotyczyła jedynie typu wznoszonej budowli z garażu drewnianego z podbudową z kostki brukowej na garaż murowany/betonowy spełniający funkcję parkingu dla samochodu dostawczego oraz magazynowania sprzętu oczekującego na naprawę, został zobowiązany, w tym na podstawie ostatniego wezwania organu z dnia 4 września 2024 r. do złożenia ponownie kompletnego wniosku o przyznanie pomocy z naniesionymi zmianami, w tym zmienionym biznesplanem oraz wszystkimi załącznikami, które były już w posiadaniu organu.
Skarżący zwrócił uwagę, że postawienie garażu murowanego miało się odbyć na tej samej działce, która zastała wskazana w pierwotnym oraz zaakceptowanym już przez organ wniosku i biznesplanie. Przedmiotowa działka była objęta, znajdującą się już w aktach sprawy, poświadczoną notarialnie umową dzierżawy zawartą pomiędzy skarżącym a A. O. (matką skarżącego).
W ocenie skarżącego, wszelkie braki formalne wynikające z wezwań organu, zostały uzupełnione. Powodem pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu było stwierdzenie przez organ braku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, na której będzie realizowana zaplanowana w ramach zmiany inwestycja budowlana związana z budową garażu wolnostojącego tj. umowy dzierżawy wskazanej nieruchomości.
Skarżący podkreślił, że w dniu 18 września 2024 r. przedłożył dokument zatytułowany "Aneks do umowy dzierżawy gruntu" datowany na dzień 20 września 2021 r., którego przedmiotem była dzierżawa gruntu położonego w R. oznaczonego w ewidencji gruntów Nr [...], [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Muszynie Wydział Ksiąg Wieczystych do użytkowania i pobierania pożytków". Do powyższej umowy dzierżawy zostało dołączone oświadczenie właściciela A. O. z dnia 16 września 2024 r. o wyrażeniu zgody na realizację operacji związanej z budową, przebudową lub remontem połączonym z modernizacją polegającej na budowie garażu na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów Nr [...], [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą [...].
W związku z powyższym, abstrahując od tego jak został nazwany dokument tj. czy była to nowa umowa dzierżawy czy też aneks do poprzednio przedłożonej umowy dzierżawy gruntu z dnia 27 września 2019 r., skarżący stwierdził, że niewątpliwie wykazał przedłożonymi dokumentami będącymi w dyspozycji organu, iż posiadał tytuł prawny do nieruchomości, na której będzie realizowana operacja (budowa garażu) tj. umowy dzierżawy nieruchomości na podstawie której podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy posiada tę nieruchomość, na której będzie realizowana operacja, zawarta na co najmniej 6 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy.
W świetle powyższego – zdaniem skarżącego - organ pozostaje w stanie bezczynności wobec jego wniosku z dnia 25 października 2023 r. o zgodę na zmianę założeń biznesplanu, mimo dopełnienia wszystkich formalności i uzupełnienia braków formalnych, w tym przedstawienia umów dzierżawy potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości.
W ocenie skarżącego, pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania jest bezzasadne, ponieważ wezwanie do usunięcia braków formalnych, jeśli takie było, nie spełniało wymogów szczegółowości i wyczerpującej informacji, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych. Podkreślił, że "surowy rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania powinien być dodatkową okolicznością, która nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego formułowania wezwania do usunięcia braków". Dodatkowo, zgodnie z uchwałą NSA, pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a jeśli organ pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą ku temu przesłanki (np. wadliwe wezwanie), to pozostaje w bezczynności, a przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący wskazał również, że w dniu 14 stycznia 2025 r. złożył wniosek o usunięcie naruszenia prawa i merytoryczne rozpoznanie wniosku z 25 października 2023 r., jednak Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie, pismem z dnia 27 stycznia 2025 r., bez przekazania sprawy organowi wyższego stopnia, stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa, a zawiadomienie z dnia 4 listopada 2024 r. o pozostawieniu bez rozpoznania zostało wydane zgodnie z przepisami.
Wobec powyższego, brak realizacji wniosku skarżącego w terminie i pozostawienie go bez rozpoznania skutkuje bezczynnością organu, poprzedzoną przewlekłym prowadzeniem postępowania, co czyni skargę zasadną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ streścił przebieg postępowania. Wyjaśnił, że skarżący otrzymał pozytywną decyzję o przyznaniu pomocy na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach PROW 2014-2020 w dniu 4 stycznia 2021 r. Wniosek o płatność pierwszej raty został złożony w dniu 12 lutego 2021 r., a środki wypłacono w dniu 24 czerwca 2021 r., co ustaliło dwuletni termin na realizację operacji do dnia 24 czerwca 2023 r. Z uwagi na pandemię COVID-19, skarżący złożył w dniu 31 maja 2023 r. prośbę o przesunięcie terminu złożenia wniosku o płatność drugiej raty, na co Dyrektor MOR ARiMR wyraził zgodę w dniu 17 czerwca 2023 r., przedłużając termin realizacji biznesplanu do dnia 27 grudnia 2023 r.
W dniu 25 października 2023 r. skarżący złożył wniosek o zgodę na zmianę założeń biznesplanu, który pierwotnie zakładał budowę drewnianego garażu z bali o wymiarach 5,8 m x 6,0 m z utwardzeniem placu kostką brukową na działce nr [...], co było potwierdzone umową dzierżawy i aneksem nr 1. Zmiana założeń biznesplanu obejmowała rezygnację z kostki brukowej i zamianę drewnianego garażu na murowany. W związku z tym, w dniu 19 grudnia 2023 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych, wymagając aktualnego oświadczenia właściciela nieruchomości z zakresem prac zgodnym z planowaną zmianą, ponieważ poprzednie oświadczenie dotyczyło innej konstrukcji.
W dniu 23 stycznia 2024 r. skarżący przedłożył umowę dzierżawy z dnia 27 października 2019 r. oraz aneks do niej, obejmujący działki nr [...] i [...]. W aneksie znalazł się zapis, że "dzierżawca wydzierżawia grunty na poczet dzierżawcy nieodpłatnie", co organ uznał za niezgodne z art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego, który definiuje dzierżawę jako umowę odpłatną. Zaznaczył, że umowa dzierżawy nie może być nieodpłatna, a wysokość czynszu powinna być elementem przedmiotowo istotnym. Dodatkowo, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, inwestycję budowlaną w ramach premii można realizować wyłącznie na gruntach stanowiących własność, współwłasność wnioskodawcy lub dzierżawę.
W związku z tymi nieprawidłowościami, w dniu 9 kwietnia 2024 r. organ ponownie wezwał skarżącego do przedłożenia aktualnego tytułu prawnego do nieruchomości objętych planowaną inwestycją. W dniu 23 kwietnia 2024 r. skarżący dostarczył kolejną umowę dzierżawy z dnia 27 października 2019 r., która obejmowała działki nr [...], [...], [...] oraz [...]. Treść tej umowy nie pokrywała się jednak z wcześniej przedłożonymi dokumentami, mimo tej samej daty i stron.
Wobec dalszych nieścisłości w dniu 4 września 2024 r. organ ponownie wezwał skarżącego do dostarczenia aktualnej umowy dzierżawy nieruchomości (działki nr [...]). Organ podkreślił, że jego zdaniem skarżący: "w dniu 19-09-2024 r. dostarczył kolejny dokument tj. aneks do umowy dzierżawy gruntu zawartej w dniu 20-09-2021 r. natomiast nie dostarczył umowy dzierżawy z dnia 20-09-2021 r."
Podsumowując, mimo wielokrotnych wezwań i przedkładanych dokumentów, skarżący nie dostarczył wystarczającego i prawidłowego tytułu prawnego do nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja budowlana, zgodnie ze zmienionym biznesplanem i wpisem w księdze wieczystej (nr [...]), gdzie działka ewidencyjna jest własnością A. O.
W związku z nieusunięciem braków formalnych, Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie wydał w dniu 4 listopada 2025 r. zawiadomienie o pozostawieniu wniosku o zmianę założeń biznesplanu bez rozpoznania.
W dniu 17 stycznia 2025 r. skarżący, złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, organ poinformował, że po analizie postępowania dotyczącego wniosku o zmianę założeń biznesplanu, Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego w Krakowie stwierdził brak naruszenia prawa, a zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z dnia 4 listopada 2024 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W dniu 11 marca 2025 r. Małopolski Oddział Regionalny w Krakowie przekazał ponaglenie organowi II instancji, który postanowieniem nr 35/2025 z dnia 3 kwietnia 2025 r., uznał je za niezasadne.
Następnie w dniu 31 marca 2025 r. do Małopolskiego OR ARiMR skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora MOR ARiMR w Krakowie.
W ocenie organu zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera prawidłowe ustalenia dotyczące okoliczności sprawy, regulujących je przepisami oraz wynikającymi z nich konsekwencjami.
W skardze, skarżący podniósł zarzut, że w dniu 18 września 2024 r. dostarczył dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości (umowę dzierżawy gruntu z 20 września 2021 r. na działki nr [...], [...], [...], [...] objęte KW nr [...]), na której ma być realizowana inwestycja budowlana. Zdaniem organu, skarżący dostarczył jedynie aneks do wspomnianej umowy dzierżawy, ale nie samą umowę.
Organ I instancji podkreślił, że mimo wielu wezwań, w których precyzyjnie informowano skarżącego o brakujących dokumentach i konsekwencjach ich nieprzedłożenia (pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.), skarżący nie był w stanie dostarczyć aktualnego tytułu prawnego do nieruchomości. Ponadto wskazał, że organ musi być pewny, iż beneficjent posiada aktualny tytuł prawny do nieruchomości objętej dofinansowaniem, co jest wymogiem rozporządzenia wykonawczego.
W związku z nieusunięciem braków formalnych we wniosku o zmianę założeń biznesplanu, Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania w dniu 4 listopada 2024 r., ponieważ do tej daty nie złożono wymaganego dokumentu. Organ I instancji zaznaczył, że jego obowiązkiem jest weryfikacja wszystkich dokumentów, a wobec ich braku, wzywał skarżącego do uzupełnień zgodnie z prawem.
Weryfikacja wniosku i wszystkich złożonych dokumentów dotyczących zmiany założeń biznesplanu z dnia 25 października 2023 r. została przeprowadzona w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami. Wydanie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w dniu 4 listopada 2024 r. było w pełni uzasadnione, a skarżącemu nie utrudniano aktywnego udziału w postępowaniu ani dostępu do akt sprawy.
Organ podkreślił również, że przepisy ustawy o Europejskich Funduszach Rolnych na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wskazują na odmienności w prowadzeniu postępowania w stosunku do regulacji k.p.a., a ciężar udowodnienia okoliczności faktycznych i prawnych spoczywa na wnioskodawcy. Organ, zgodnie z tymi przepisami, działa na straży praworządności, rozpatruje materiał dowodowy, udziela pouczeń i zapewnia czynny udział stronom. Skarżący, składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej, oświadczył, że zna zasady ubiegania się i przyznawania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania, wypłaty oraz zwroty pomocy finansowej na operację typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz.1196, z 2017 r. poz. 1013, z 2018 r. poz. 1071 oraz z 2019 r. poz. 922) oraz wymagania uszczegółowione w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy.
Z uwagi na sformalizowany charakter postępowania o przyznanie płatności z funduszy strukturalnych, brak jest podstaw do uwzględnienia argumentów skarżącego zawartych w skardze. W ocenie organu, skarga jest bezzasadna, ponieważ zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z dnia 4 listopada 2024 r. zostało wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie naruszyło przepisów k.p.a. ani innych aktów prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a także stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1-3, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie we właściwej formie i w określonym przez prawo terminie.
"Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" (E. Klat-Górska, Wniesienie ponaglenia w wypadku przewlekłości lub bezczynności w zakresie wydania zaświadczenia [w:] Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Zagadnienia prawne, Warszawa 2019, s. 96). Ponaglenie w niniejszej sprawie zostało złożone w dniu 17 stycznia 2025 r.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę w całości lub w części na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., powinien odnieść się do całości sprawy, orzekając zarówno w zakresie bezczynności lub przewlekłości postępowania, a także dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej, niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przewlekłość to zatem nie tylko długotrwała bezczynność, ale także sytuacja, w której organ np. mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. I GSK 631/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej, jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Badając zasadność takiej skargi, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest przede wszystkim ustalenie, że, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to w terminach ustawowych nie podejmuje działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.
Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania, nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, co może wiązać się z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania.
Mimo, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to rozpoznawana sprawa, do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności. Bezczynność, jakiej dopuścił się organ, nie budzi wątpliwości Sądu w świetle art. 35 § 1 k.p.a.
W dniu 18 września 2024 r. skarżący przedłożył dokument zatytułowany "Aneks do umowy dzierżawy gruntu" datowany na dzień 20 września 2021 r., którego przedmiotem była dzierżawa gruntu położonego w R. oznaczonego w ewidencji gruntów Nr [...], [...], [...], [...]. Do tej umowy dzierżawy zostało dołączone oświadczenie właściciela A. O. z dnia 16 września 2024 r. o wyrażeniu zgody na realizację operacji związanej z budową, przebudową lub remontem połączonym z modernizacją polegającej na budowie garażu na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów Nr [...], [...], [...], [...].
Tymczasem ze stanowiska organu wynika, iż jedyną przyczyną pozostawienia wniosku bez rozpoznania było nieprzedłożenie przez skarżącego umowy z dnia 20 września 2021 r.
Wbrew stanowisku organu, z żadnej części "Aneksu do umowy dzierżawy gruntu" przedłożonego w dniu 18 września 2024 r. nie wynika, że miałby to być aneks do umowy dzierżawy zawartej w dniu 20 września 2021 r. W treści aneksu wpisano "umowa zawarta w dniu 20.09.2021 r. r. w R. [...]", co wskazuje wyraźnie, że jest to data umowy zmieniającej. Nie wpisano natomiast daty umowy zmienianej. Wbrew stanowisku organu, w aktach brak jest dokumentu, w którym widniałby zapis "aneks do umowy dzierżawy gruntu zawartej w dniu 20-09-2021 r.". Nie ulega wątpliwości, że aneks jest umową i tę umowę skarżący przedłożył organowi. Aneks jest umową zmieniającą inną umowę, jednakże w treści aneksu z dnia 20 września 2021 r. nie wskazano z jakiej daty umowę aneks ten zmienia. Niemniej jednak przedłożony aneks z dnia 20 września 2021 r. zawiera wszelkie essentialia negotii umowy dzierżawy i z jego treści nie wynika aby jakiekolwiek zapisy umowy pierwotnej miały nadal pozostawać w mocy. Zatem organ winien zastosować art. 65 § 2 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu i przyjąć, że aneks ten w pełni ukształtował stosunek prawny pomiędzy stronami. Jeżeli natomiast organ miał wątpliwości którą umowę aneks z dnia 20 września 2021 r. modyfikował, winien precyzyjnie wezwać wnioskodawcę do wskazania tej umowy.
Oceniając, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność czy też przewlekłość. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Sąd w niniejszej sprawie wziął pod uwagę fakt, że istotnie w treści aneksu strony nie wskazały z jakiej daty umowę aneks ten zmienia oraz, że skarżący nie wskazał organowi wyraźnie, do której umowy aneks został zawarty. Z tych względów Sąd stwierdził, że miała miejsce bezczynność, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2020 r., sygn. I OSK 26/19 (opubl. w CBOSA), zastosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w postępowaniu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, "środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. I SAB/Łd 13/20, opubl. w CBOSA). Ponieważ, jak wskazano powyżej, organ podjął próbę jednego działania zmierzającego do merytorycznego zakończenia postępowania, Sąd uznał, że brak jest konieczności wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a.
Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Co do przyznania sumy pieniężnej w sytuacji skarżącego, to trudno w tym przypadku mówić o poniesionym uszczerbku, a Sąd nakazał wydanie aktu.
W świetle powyższego Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, a ta bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ nie zakończył sprawy, konieczne było zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.