III SAB/Kr 32/23

III SAB/Kr 32/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 3181/23 - Wyrok NSA z 2024-09-03
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
stwierdzono przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12, 35, 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par 1 pkt 3, par 1 a i par 2, art. 161 par 1 pkt 3, art. 200 i 2005 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdzejko WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. Z. na przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach postępowania z wniosku z dnia 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny I. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji w Proszowicach dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach do załatwienia wniosku z dnia 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności; IV. przyznaje od Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach na rzecz skarżącego D. Z. sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (słownie: tysiąc złotych); V. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu 7 stycznia 2021 r.) D. Z., zwany dalej skarżącym, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny wynikające z przygotowania i rozliczenia służby za okres od dnia 9 czerwca 2016 r. do dnia 1 stycznia 2020 r. oraz nadgodzin wynikających z nieudzielonej przerwy w służbie, w okresie od dnia 4 stycznia 2018 r. do dnia 1 stycznia 2020 r.
Pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach poinformował skarżącego, że brak jest podstaw do uwzględnienia jego wniosku.
Uznając ww. pismo za decyzję administracyjną, skarżący wniósł
od niej odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr 25/2021 Komendant Wojewódzki Policji
w Krakowie utrzymał w mocy "decyzję z dnia 29 stycznia 2021 r."
Na ww. decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 874/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą
ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie nadgodzin wynikających
z przygotowania i rozliczenia służby, w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Sąd nie podzielił poglądu, że nie ma podstaw prawnych do przyznania rekompensaty pieniężnej za czas przeznaczony na czynności bezpośredniego przygotowania do służby i jej zdanie (nie więcej niż 30 minut), jako że nie jest to czas służby przekraczający normę w rozumieniu przepisów dotyczących czasu służby policjantów. Zdaniem Sądu, czas na bezpośrednie przygotowanie do służby i jej zdanie (nie więcej niż 30 minut) wlicza się do czasu służby. Podał, że ustalenie rzeczywistego czasu służy skarżącego w okresie od dnia 9 czerwca 2016 r. do dnia 1 stycznia
2020 r. wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi pozwoli na rozpoznanie
jego żądania w ponownym postępowaniu, przeprowadzonym zgodnie z art. 7, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.)
Co do żądania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny wynikające
z nieudzielonej przerwy w służbie we wskazanym okresie Sąd uznał skargę
za niezasadną.
W dniu 28 marca 2022 r. doręczono Komendantowi Wojewódzkiemu Policji
w Krakowie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Krakowie i zwrócono akta postępowania, które zostały przekazane Komendantowi Powiatowemu Policji w Proszowicach w dniu 5 kwietnia 2022 r.
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 4 czerwca 2022 r.
ze względu na konieczność dokonania ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz przesłuchania świadków.
Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2022 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach przedłużył ponownie termin załatwienia sprawy do dnia 4 lipca 2022 r. ze względu na wystąpienie do Wydziału Prewencji o ponowne przeanalizowanie dokumentacji służby dyżurnej KPP w Proszowicach znajdującej się w składnicy akt i przesłanie kopii dokumentacji, która mogłaby posłużyć jako dowód w sprawie.
W dniu 14 czerwca 2022 r. organ otrzymał dokumentację w postaci kopii grafików służby, kart ewidencji czasu służby oraz ewidencji przedłużonego czasu służby skarżącego.
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 4 sierpnia 2022 r. z uwagi na potrzebę ich dokładnego przeanalizowania oraz konieczność dokonania przesłuchania świadków.
Pismami z dnia 26 lipca 2022 r. i 27 lipca 2022 r. poinformowano Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w Proszowicach o terminie przesłuchania, które odbyło się
w dniu 2 sierpnia 2022 r.
Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 4 września 2022 r. wobec potrzeby przeprowadzenia dowodów z przesłuchania dalszych świadków.
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia
4 października 2022 r. z uwagi na potrzebę przeprowadzenia dowodów
z przesłuchania świadków, których dotychczas nie udało się przesłuchać.
Pismami z dnia 20 września 2022 r. i 23 września 2022 r. poinformowano wskazane w nich osoby o terminie przesłuchań, które odbyły się w dniach 28 września 2022 r. i 4 października 2022 r.
Postanowieniem z dnia 3 października 2022 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 4 listopada 2022 r. Zgodnie bowiem z wnioskiem pełnomocnika skarżącego przesłuchania świadków zaplanowane na dzień 28 września 2022 r. przełożono na dzień
4 października 2022r.
W dniu 4 października 2022 r. przesłuchano świadków: asp. szt. w stanie spoczynku W. W., insp. w stanie spoczynku J. G. oraz kom. P. Ł.
W dniu 20 października 2022 r. poinformowano kolejne dwie osoby
na przesłuchanie w charakterze świadków, które odbyło się w dniu 31 października 2022 r.
Postanowieniem z dnia 31 października 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w Proszowicach wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na dzień 4 grudnia 2022 r. ze względu na kontynuowanie czynności związanych z przesłuchiwaniem dalszych świadków.
W dniu 15 listopada 2023 r. poinformowano o terminie przesłuchania
w charakterze świadka. A. S. Przesłuchanie odbyło się w dniu 23 listopada 2015 r.
W dniu 29 listopada 2022 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik skarżącego.
Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 4 stycznia 2023 r. wobec potrzeby przesłuchania skarżącego.
W dniu 14 grudnia 2022 r. przesłuchano skarżącego oraz pozyskano nowy materiał dowody w postaci kopii rejestru przedłużonego czasu służby. Pełnomocnik strony w trakcie przesłuchania złożył nowe wnioski dowodowe.
Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 4 lutego 2023 r. z uwagi na potrzebę rozpatrzenia złożonych przez stronę wniosków dowodowych oraz dokonania kolejnej analizy zebranych dowodów
z dokumentów.
W dniu 23 grudnia 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które w dniu 2 stycznia 2023 r. wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w Proszowicach.
Pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. ponaglenie wraz z aktami sprawy przekazano Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie.
W dniu 19 stycznia 2023 r. akta sprawy zostały zwrócone Komendantowi Powiatowemu Policji w Proszowicach.
Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 27 lutego 2023 r.
Postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach odmówił przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych podczas przesłuchania strony z uwagi na ich nieprzydatność w toczącym się postępowaniu.
Pismem z dnia 10 lutego 2023 r., doręczonym pełnomocnikowi strony w dniu
22 lutego 2023 r. poinformowano skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni od chwili otrzymania zawiadomienia.
W dniu 16 lutego 2023 r. do Komendy Powiatowej Policji w Proszowicach wpłynęła z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga na przewlekłość toczącego się postępowania.
Postanowieniem z dnia 23 lutego 2023 r. Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 27 marca 2023 r. z uwagi na potrzebę zapoznania pełnomocnika strony z materiałami postępowania i wydania decyzji merytorycznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w Proszowicach naruszenie: art. 6,
art. 7, art. 8, art. 9, 10, art. 11, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a.
poprzez długotrwałe i nieuzasadnione okolicznościami sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej,
z wniosku z dnia 4 stycznia 2021 roku w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego (rekompensaty) za nadgodziny wynikające z przygotowania i rozliczania służby
na stanowisku kierowania KPP Proszowice w okresie od dnia 9 czerwca 2016 r.
do 1 stycznia 2020 r. w ilości 231 nadgodzin (obecnie) pod sygn. [...].
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:
- zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku
wraz z aktami sprawy;
- stwierdzenie przewlekłości ww. postępowania prowadzonego przez Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach;
- stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie ww. postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- wymierzenie Komendantowi Powiatowemu Policji w Proszowicach grzywny
w wysokości 3.000,00 zł (słownie: trzy tysiące złotych),
- przyznanie od Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach na rzecz skarżącego kwoty 20.000,00 zł;
- zasądzenie od Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniósł, że w trakcie postępowania organ dziesięciokrotnie wyznaczał nowe terminy załatwiania sprawy. W toku postępowania organ przesłuchiwał świadków i dopuszczał dowody z dokumentów, którymi sam dysonował (np. aktach osobowych skarżącego, grafiki, raporty z systemu SWD).
Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ l instancji, a także stopień zawiłości sprawy, czas trwania przedmiotowego postępowania przekracza rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Skarżący podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6, 7, 8, 12, 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Wskazał, że działania organów administracji winny się charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania.
W ocenie skarżącego przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce
z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259). Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy mieć na względzie
nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, bądź brak ich zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc
do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (WSA w Olsztynie w wyroku
z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/OI 21/19 (CBOSA).
W ocenie skarżącego sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej
i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania
i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Proszowicach wniósł o oddalenie skargi.
W ocenie organu Policji w sprawie nie można mówić o przewlekłości postępowania, gdyż wniosek skarżącego z dnia 4 stycznia 2021 r. procedowany był
w sposób prawidłowy. Niezwłocznie nadano mu bieg i sprawa została zakończona
w pierwszym etapie pismem z dnia 29 stycznia 2021 r., które w istocie stanowiło decyzję administracyjną.
Po otrzymaniu przez Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach akt zwróconych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, tj. od dnia 5 kwietnia 2022 r., bez nieuzasadnionej zwłoki sprawie nadano bieg. Z uwagi na potrzebę zgromadzenia danych archiwalnych w postaci grafików służby, kart ewidencji czasu służby oraz ewidencji przedłużonego czasu służby skarżącego wystąpiono
do właściwych podmiotów, a po czasochłonnym uzyskaniu licznych dokumentów przystąpiono do ich szczegółowej analizy. Przeprowadzenie licznych czynności analitycznych wymagało znacznego nakładu czasu pracy, dlatego postępowanie podlegało przedłużeniu w zakresie wyznaczania terminów jego zakończenia. Także przesłuchanie wielu świadków oraz skarżącego wymagało dłuższego czasu, zwłaszcza, że związane było to z potrzebami dokonania ustaleń co do dogodności terminów dla wszystkich uczestników czynności. Z tego także powodu wyznaczanie nowych terminów zakończenia postępowania było uzasadnione, przede wszystkim
w sytuacji przesuwania terminów i zgłaszania nowych wniosków dowodowych
przez pełnomocnika strony. Dodać należy także, że każdorazowo informowano stronę o wyznaczonych terminach i przyczynach wydłużenia okresu trwania postępowania.
W ocenie organu Policji przeprowadzenie dowodów określonych
w podanym wyżej stanie faktycznym sprawy nie można uznać za czynności pozorne lub nieistotne dla załatwienia sprawy albo wykonane w zbyt dużym odstępie czasu. Także wielość dokonanych w postępowaniu czynności procesowych świadczy
o dochowaniu przez Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach należytej staranności w dążeniu do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia wszelkich niezbędnych dowodów, na podstawie których można byłoby w niezbędnym czasie ustalić w sposób prawidłowy prawo skarżącego do wypłaty ekwiwalentu
za nadgodziny.
Niezależnie od powyższego organ Policji podniósł, że policjanci i pracownicy Komendy Powiatowej Policji w Proszowicach, jak też innych jednostek organizacyjny Policji, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz wojną na Ukrainie skierowały znaczne siły i środki do ratowania zdrowia i życia obywateli polskich
i cudzoziemców, a także zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na terenie Polski. Dlatego też - zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach - w tych okolicznościach nie można bezrefleksyjnie i skutecznie twierdzić, że zaistniała zwłoka organu, była ona świadoma i celowa, a więc działania miały znamię winy umyślnej. Podobnie należy odnieść się do stwierdzeń, że postępowanie jest wadliwie zorganizowane i prowadzone, a czas trwania postępowania przekracza wszelkie rozsądne granice.
Organ Policji podkreślił, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość
o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W ocenie organu Policji w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania, ale gdyby przyjąć sam termin trwania postępowania bez uwzględnienia rozległości materiału dowodowego, jego miejsca znajdowania się oraz charakteru, to ewentualna przewlekłość nie miałaby miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
a wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od niego na rzecz skarżącego określonej kwoty nie miałoby podstaw prawnych. Wynika to przede wszystkim z tego, że organ nie lekceważył skarżącego, zapewniał mu czynny udział na każdym etapie postępowania, nie działał umyślnie na niekorzyść skarżącego, nie unikał podejmowania postanowień i czynności procesowych, a nadto obiektywnie oceniając nie wyrządził skarżącemu jakiejkolwiek krzywdy.
Decyzją z dnia 27 marca 2023 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach odmówił wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego
za nadgodziny wynikające z przygotowania i rozliczenia ze służby .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako P.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola
ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4.
W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 P.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149 § 1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony
o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775,
zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przedmiotowej sprawie skarżący dopełnił powyższego wymogu, wnosząc w piśmie z dnia 23 grudnia 2022 r. ponaglenie do organu wyższego stopnia.
Wskazać również należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi
na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania. Decyzja o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego
za nadgodziny wynikające z przygotowania i rozliczenia ze służby została wydana dnia 27 marca 2023 r., a więc po wniesieniu skargi. Tym samym na dzień wnoszenia skargi postępowanie nie było zakończone.
Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci opieszałości wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., tj. przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12) wskazano, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku
o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych
– niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, "Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej", Warszawa 2014, s. 57). Tak stanowi definicja legalna bezczynności, wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie
z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"
(art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny,
poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny
(zob. art. 37 § 1 K.p.a.; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz,
[w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz",
pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2019, str. 91). Tak też stanowi definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Kierując się powyższym Sąd uznał, że Komendant Powiatowy Policji
w Proszowicach dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy.
Zgodnie z art. 12 k.p.a., wyrażającym zasadę szybkości postępowania, organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy,
a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie,
bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić
nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli sądowej było postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 4 stycznia 2021 r.
wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny wynikające z przygotowania
i rozliczenia służby za okres od dnia 9 czerwca 2016 r. do dnia 1 stycznia 2020 r.
oraz nadgodzin wynikających z nieudzielonej przerwy w służbie, w okresie od dnia
4 stycznia 2018 r. do dnia 1 stycznia 2020 r.
Zauważyć należy, że pismem z dnia z dnia 29 stycznia 2021 r., zakwalifikowanym następnie jako decyzja odmówiono skarżącemu wypłaty ekwiwalentu oraz przyznania rekompensaty pieniężnej za czas przeznaczony
na czynności bezpośredniego przygotowania do służby i jej zdania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia
29 kwietnia 2021 r.
Z kolei wyrokiem z dnia 10 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 874/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję
i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie nadgodzin wynikających z przygotowania i rozliczenia służby, w pozostałym zakresie oddalając skargę.
Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego w zakresie żądania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny wynikające z nieudzielonej przerwy
we wskazanym przez skarżącego okresie został załatwiony decyzją organu pierwszej instancji z dnia 29 stycznia 2021 r.
W pozostałym zakresie wniosek nie został rozpoznany przez Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach do chwili złożenia skargi na przewlekłość postępowania.
Podnieść wobec tego należy, że po wskazanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie akta postępowania zostały przekazane przez organ odwoławczy Komendantowi Powiatowemu Policji w Proszowicach w dniu 5 kwietnia 2022 r.
Pierwszą czynnością organu po otrzymaniu akt administracyjnych było wydanie postanowienia z dnia 29 kwietnia 2022 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 4 czerwca 2022 r., ze względu na konieczność dokonania ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego
oraz przesłuchania świadków. Jednakże dopiero pismem z dnia 20 maja 2022 r.
(k. 69 akt administracyjnych), a więc około 3 tygodni od wydania postanowienia Komendant Powiatowy Policji w Proszowicach zwrócił się do Naczelnika Wydziału Prewencji w KPP w Proszowicach z zapytaniem czy jako osoba kierująca pionem
nie dysponuje dokumentami, które mogą mieć znaczenie dla sprawy i pomogą w ustaleniu stanu faktycznego.
W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 1 czerwca 2022 r. organ uzyskał informację, że Wydział Prewencji KKP w Proszowicach nie posiada dodatkowej dokumentacji w zakresie ustalenia rzeczywistego czasu związanego
z przygotowaniem i zdaniem służby przez skarżącego. Jednocześnie poinformowano, że wymiar czasu służby dyżurnej ewidencjonowany był w grafikach służby dyżurnej, listach obecności, ewidencji czasu służby i ewidencji przedłużonego czasu służby. W piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r. organ zwrócił się do Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w Proszowicach o dostarczenie kopii dokumentów,
w których był odnotowany czas pracy skarżącego. Wnioskowane dokumenty organ otrzymał w dniu 14 czerwca 2022 r. (k. 72 akt administracyjnych).
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r. KPP w Proszowicach
po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 2 sierpnia. 2022 r.
Z akt sprawy wynika jednak, że dopiero w dniu 26 lipca 2022 r. i 26 lipca 2022 r. poinformowano wymienione w notatce urzędowej osoby o wyznaczonym terminie przesłuchania , tj. 2 sierpnia 2022 r. (k. 139 i 140 akt sadowych).
Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby uprzednio podejmowano próby ustalenia wcześniejszego terminu przesłuchań. Czynności te zostały
więc podjęte dopiero prawie miesiąc po wydaniu ww. postanowienia.
Ponadto z analizy akt wynika, że pomiędzy postanowieniem z dnia
3 sierpnia 2022 r. o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 4 września 2022 r., a postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. o wyznaczeniu terminów załatwienia sprawy do dnia 4 października 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Przy czym dopiero w dniu
20 września 2022 r. oraz z dnia 23 września poinformowano świadków o terminie przesłuchań wyznaczonych na dzień 28 września 2022 r. i 4 października 2022 r.
Z akt sprawy wynika, że do momentu złożenia skargi w sprawie zostało wydanych 9 postanowień o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że niewątpliwie Komendant Powiatowy Policji w Proszowicach dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wykazane powyżej przerwy
w podejmowanych czynnościach wskazują na to, że postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia przedmiotowej sprawy, która nie należała do skomplikowanych. Na przewlekłość postępowania wskazuje również sposób działania organu po wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Mając świadomość przyczyny dla której sprawa nie mogła być załatwiona w wyznaczonym uprzednio terminie, organ winien był niezwłocznie podjąć czynności zmierzające
do jej załatwienia, celem uniknięcia zarzutu opieszałości w działaniu. Po pierwsze
od zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 874/21 (vide: pismo z dnia 30 marca 2022 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie; k. 56 akt administracyjnych) organ wiedział o istotnych, kluczowych okolicznościach dla sprawy, które powinien ustalić, a które wskazał Sąd na str. 9 uzasadnienia
ww. wyroku. Zatem po otrzymaniu akt w dniu 5 kwietnia 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w Proszowicach powinien niezwłocznie po wydaniu postanowienia z dnia 29 kwietnia 2022 r. do dnia wyznaczonego nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do dnia 4 czerwca 2022 r. podjąć czynności analizy akt administracyjnych i ustalenia, gdzie znajdują się kluczowe dodatkowe dokumenty i ich ściągnięcia, a nie zwlekać około 3 tygodni ze zwróceniem się
w tym zakresie do Naczelnika Wydziału Prewencji i to tej samej jednostki Policji.,
czy nie dysponuje on tymi dokumentami. Organ powinien tak zorganizować pracę,
aby być w posiadaniu tych dokumentów w wyznaczonym do załatwienia nowym terminie załatwienia sprawy i na tyle wcześniej, by móc jeszcze wydać rozstrzygnięcie po ich analizie. Powinien zatem ponaglać o niezwłoczną odpowiedź w tej kwestii,
a nie zwracać o dostarczenie dokumentów dopiero 2 czerwca 2022 r., które otrzymał w dniu 14 czerwca 2022 r. Odpowiedź organ powinien otrzymać więc bez zbędnej zwłoki tym bardziej, że zwracał się do Naczelnika Prewencji tej samej jednostki Policji. Jeżeliby przyjąć nawet zasadność kolejnego przedłużenia terminu załatwienia niniejszej sprawy, to organ Policji wydając postanowienie z dnia 30 czerwca 2022 r. powinien już ustalić jakich świadków i w jakich terminach zamierza przesłuchać na okoliczność ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Wskazanie przez organ Policji, że sprawa nie może być załatwiona, bo organ "musi przeanalizować zgromadzoną dokumentację i przesłuchać świadków" uznać należało za niewystarczający i nieprzekonywujący powód zwłoki, usprawiedliwiający wyznaczenie nowego kolejnego terminu załatwienia sprawy.
Trudno więc uznać, że postępowanie organu Policji charakteryzowało się zatem skoncetrowaniem działań w celu ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy za pomocą dostępnych i przewidzianych prawem środków dowodowych skoro pomiędzy postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r.
o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 4 września 2022 r.,
a postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. o wyznaczeniu terminów załatwienia sprawy do dnia 4 października 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. .Zwrócić zatem szczególną uwagę
na wydawane postanowienia, którymi organ Policji zawiadamiał strony
o niemożności załatwienia sprawy we wskazanym terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia i wskazane w nich powody zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Z notatki urzędowej z dnia 20 września 2022 r., znajdującej się
na k. 147 akt administracyjnych sprawy, wynika, że organ doskonale wiedział jakich świadków na ustalenie istotnych dla treści rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien przesłuchać. Powinien więc skonsolidować swoje działania z przeprowadzenia dowodów osobowych ze świadków w najbliższym z możliwych terminów dokonania czynności dowodowych uprzednio uzgadniając to z pełnomocnikiem skarżącego,
a nie dopuszczać do sytuacji konieczności wyznaczenia kolejnego nowego terminu załatwienia sprawy. Pożądane było więc rozważenie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i przesłuchania w ramach niej wszystkich świadków z udziałem pełnomocnika. Samo więc zawiadomienie strony, nawet kilkukrotne, w trybie art. 36
§ 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy nie chroni, zdaniem Sądu, organu
przed możliwością stwierdzenia przez Sąd, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Zdaniem Sądu patrząc na wskazane w nich powody zwłoki organu
w załatwieniu przedmiotowej sprawy i sposób działania organu Policji trudno uznać
je za uzasadnione. Znamienny zwłaszcza jest w tym względzie powód zwłoki organu Policji wskazany w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2022 r., że sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. "ponieważ nie zakończono kontinuum przeprowadzenia dowodów w postaci przesłuchania świadków"(k. 143 akt administracyjnych). Podkreślić należy, że oceny zaistnienia tego stanu rzeczy Sąd dokonuje bowiem w oparciu o stwierdzony właśnie sposób działania organu,
nie zaś jedynie na podstawie formalnego stwierdzenia dokonania przez organ zawiadomienia w powyższym trybie. Mając na uwadze ów sposób działania organu Policji w niniejszej sprawie, zwłaszcza związany z realizacją dowodów
osobowych ze świadków, nie można nie odnieść wrażenia, że organ Policji po każdym z przesłuchań tak jakby orientował się, iż jeszcze należy przesłuchać dodatkowych świadków, a to jeszcze taką i taką osobę. Jako organ Policji ma, a co najmniej powinien mieć doświadczenie w tym względzie. W tych okolicznościach nie można było inaczej ocenić jak tylko, że czynności Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach
bez uzasadnionych przyczyn były podejmowane przez organ w nieusprawiedliwionych odstępach czasu i nie charakteryzowały się niezbędną do terminowego załatwienia sprawy koncentracją.
Zauważyć również należy, że pandemia COVID-19 tylko częściowo mogła uniemożliwić organowi Policji działania, ponadto organ nie wskazał w jakich konkretnie sytuacjach miała ona wpływ na opieszałość jego w załatwieniu niniejszej sprawy.
Co do argumentacji organu, że w związku z inwazją Federacji Rosyjskiej
na teren Ukrainy i wybuchu wojny, Komenda Powiatowa Policji w Proszowicach była
w stanie podwyższonej gotowości, realizując dodatkowe czynności służbowe, zauważyć należy że organ nie wskazał przy tym jaka liczba funkcjonariuszy,
w jakim okresie i z jakich wydziałów została oddelegowana do realizacji dodatkowych czynności. Niezależnie od powyższego, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków
nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się przewlekłości.
Stan przewlekłości jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259),
że Komendant Powiatowy Policji w Proszowicach dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy.
Oceniając charakter zaistniałej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności w postępowaniu przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594). W okolicznościach kontrolowanej sprawy opieszałość Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach miała charakter rażący z uwagi na brak racjonalnego uzasadnienia podejmowania czynności procesowych opieszale.
O rażącym charakterze przewlekłości orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
Skoro przewlekłość Komendanta Powiatowego Policji w Proszowicach istniała w dacie złożenia skargi, ale ustała przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, należało uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w części obejmującej zobowiązanie organu Policji do dokonania czynności, o jakich mowa w art. 149 § 1
pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259). i podlegało umorzeniu
na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).
Z tych względów Sąd orzekł, jak w pkt III sentencji wyroku.
Sąd orzekł również o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł., na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), o czym orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku. Przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Jest to kompetencja o charakterze fakultatywnym i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę (W. Piątek, "Wykonanie wyroku sądu administracyjnego", Warszawa 2017, s. 248, wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. akt
I OSK 476/21, Lex nr 3224002). Sąd uznał jednakże, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący skoro zdecydował się na wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania negatywnie odczuł taki sposób prowadzenia postępowania przez organ Policji, a odczucia te są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną, jak w tym przypadku. Przyznana suma pieniężna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który Sąd oceniając całokształt działań organu Policji w niniejszej sprawie, przyznał
by bez tej sankcji organ respektował ciążące na nim obowiązki wynikających
z przepisów prawa i stwarzał sytuacji, iż indywidualna sprawa skarżącego i każdego innego podmiotu zadającego władczego działania organu, w tym także organu Policji, nie była lekceważona w aspekcie konieczności załatwienia jej w rozsądnym
i bez zbędnej zwłoki terminie.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota uiszczonego wpisu
(100 zł) orzeczono w punkcie V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259).