III SAB/Kr 135/25

III SAB/Kr 135/25 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 20 sierpnia 2025 r. na działanie Zarządu Cmentarzy Komunalnych w zakresie zawierania umów cywilnoprawnych postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 29.09.2025 r. W. D. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego Z treści skargi wynika, że w dniu 20.08.2025 r. skarżący wniósł do organu skargę dotyczącą działania Zarządu Cmentarzy Komunalnych w zakresie zawierania umów cywilnoprawnych. Skarżący podał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, albowiem nie rozpoznał skargi w ustawowym terminie i uchylił się od ciążących na nim obowiązków nadzorczych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. W pierwszej kolejności wskazał, że skarga została złożona za pośrednictwem usługi doręczenia elektronicznego (e-doręczenia), a jedyną dopuszczalną formą wniesienia skargi w formie dokumentu elektronicznego jest uczynienie tego za pośrednictwem ePUAP. Ponadto w ocenie organu skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie jest objęta zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Podkreślił, ze przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie zaniechanie takiego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
1. Merytoryczne rozpoznanie skargi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest poprzedzone badaniem, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego.
2. Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz.935, – dalej jako "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
3. Powyższy zamknięty katalog oznacza, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniesiona skarga dotyczy jednego z przedmiotów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, a tym samym, czy sprawa należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a skarga jest dopuszczalna. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
4. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 20.08.2025 r. skarżący zwrócił się do Wojewody m.in. "o zbadanie legalności praktyki zawierania przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych umów cywilnoprawnych z obywatelami w świetle statutu jednostki", "o zbadanie, czy dopisanie współdyspondentów (...) stanowiło rażące naruszenie postanowień zawartej ze mną umowy" oraz o "wydanie stosownego aktu nadzorczego, który zakończy proceder podpisywania przez ZCK umów sprzecznych z prawem i łamanych przez samą jednostkę". Takie niejednoznaczne i budzące wątpliwości co do intencji wnioskodawcy sformułowanie w ocenie Sądu należało potraktować jako wniosek skarżącego o wydanie przez Wojewodę – jako organu nadzoru – stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego.
5. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w powołanym w niniejszej sprawie jako podstawę zaskarżenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. uregulowano skargi na procesową bezczynność lub przewlekłość. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji jest dopuszczalne zatem tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy przepisów p.p.s.a. Tylko więc w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu – kontrolując bezczynność lub przewlekłość organu w ramach skargi wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.
5.1. W stosunku do uchwał lub zarządzeń organów gminy uprawnienia nadzorcze określa przede wszystkim ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny publikator Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 dalej: "u.s.g".). Zgodnie z art. 85 u.s.g, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są zaś Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Natomiast art. 87 u.s.g. stanowi, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z kolei art. 91 u.s.g. stanowi, ze uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Jednocześnie przepisy tej ustawy nie określają, jakie czynności procesowe jest obowiązany podjąć organ nadzoru. Jednakże – zgodnie z art. 91 ust. 5 – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy prowadzone jest zawsze z urzędu, a nie na wniosek. Pisma podmiotów zainteresowanych w podjęciu przez wojewodę określonych działań zatem nie mogą być uznawane za wniosek zobowiązujący organ nadzoru do podjęcia żądanej aktywności, lecz co najwyżej mogą stanowić źródło informacji dla tego organu do podjęcia czynności z urzędu, jeżeli dodatkowo dotyczyć będą akt podlegającego jego kognicji (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/16, dostępne w CBOSA). Tym samym obowiązujące przepisy nie statuują obowiązku po stronie organu nadzoru wszczęcia czy prowadzenia postępowania nadzorczego na wniosek kogokolwiek. Oznacza to, że nie istnieje możliwość zobowiązania Wojewody do podjęcia czynności, których domaga się skarżący.
Ponadto, rozstrzygnięcie nadzorcze, kończące postępowanie organu nadzorczego w trybie art. 91 u.s.g., nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) jak też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Nie może też być uznane za inny akt i czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co prawda, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, jednak w myśl ust. 3 ww. przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest wyłącznie gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. W takim przypadku podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Z powyższego wynika, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia w trybie art. 91 u.s.g. Nie jest to bowiem postępowanie zmierzające do zakończenia sprawy przez organ administracji wydaniem decyzji, postanowienia czy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w przepisach p.p.s.a.
Postępowanie to nie mieści się również w granicach wyznaczonych przepisem art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przepis ten należy traktować jako uzupełnienie treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który to odnosi się do przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w istocie zaś odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co jednak nie powinno stanowić przeszkody do zaskarżenia opieszałości w wydaniu takiego aktu lub dokonaniu czynności. Przepis ten stanowi wprawdzie podstawę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tych aktów i podjęciu takich czynności, które choć nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek. Brak spełnienia ostatniego z wymienionych warunków w wyniku działalności orzeczniczej organu, tj. że akt lub czynność przyznaje stronie prawo lub nakłada na nią obowiązek, wyklucza kontrolę sądowoadministracyjną bezczynności lub przewlekłości w zakresie wydawania aktów lub podejmowania czynności.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie nadzorcze wydane w trybie art. 91 u.s.g. nie należy do powyższej kategorii aktów lub czynności. Ma ono bowiem charakter władczy i jest wynikiem podejmowanego z urzędu przez organ nadzoru postępowania, mającego na celu stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia niezależnie od woli organu gminy. Jest to zatem akt stanowiący władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, podejmowane w stosunkach zewnętrznych między organami nadzoru a gminą. W związku z powyższym, brak jest możliwości zaskarżenia bezczynności organu nadzorczego w prowadzonym wyłącznie na zasadzie oficjalności postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być rozstrzygnięcie nadzorcze a nie zaniechanie takiego rozstrzygnięcia. Nawet brak reakcji organu nadzoru na pisma zawierające żądanie podjęcia działań w trybie nadzoru nie jest bezczynnością organu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 27.04.2016 r., sygn. akt I OSK 583/16, postanowienie WSA w Krakowie z 16.09.2025 r., sygn. akt III SAB/Kr 53/25).
Mając powyższe na uwadze skarga – nienależąca do właściwości sądu administracyjnego– podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
6. Ponadto – wobec wątpliwości co do charakteru pisma skarżącego z 20.08.2025 r. - gdyby nawet uznać je za skargę powszechną w rozumieniu art. 227 k.p.a., przedmiot zaskarżenia, jakim byłaby bezczynność organu w zakresie jej rozpoznania, nie mieściłby się w ramach zakreślonych przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 24.07. 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13, z 08.10.2025 r., sygn.. akt II OSK 397/25 oraz z 13.11.2025 r., sygn.. akt III OSK 1917/25). Tryb skargowy jest bowiem samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi.
7. Zajmując stanowisko względem zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie przez system e-doręczenia (a nie za pośrednictwem platformy ePUAP) wskazać należy na najnowszy pogląd wyrażany w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z tym poglądem, wniesienie skargi do sądu administracyjnego w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego innego niż e-PUAP nie daje podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jeżeli zgodnie z art. 46 § 2a tej ustawy skarga, podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, została na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. przekazana przez ten organ na elektroniczną skrzynkę podawczą sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 17.09.2025 r., I FSK 1176/25; z 27.10. 2025 r., II FSK 1230/25; z 18.11. 2025 r., III FSK 1219/25). NSA zaznaczył, że art. 54 § 1a p.p.s.a. posługuje się ogólnym pojęciem ,,elektronicznej skrzynki podawczej" i nie zawęża go do adresu elektronicznego konta na ePUAP.