III SAB/Kr 132/17

III SAB/Kr 132/17 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2017-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Barbara Pasternak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 1180/18 - Postanowienie NSA z 2019-11-27
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 58 par 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. M.-W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy postanawia odrzucić skargę
Uzasadnienie
Pismem nr [...] z dnia 23 maja 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016.1948 ze zm.) złożył G. M.-W. propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej. W ww. propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. G. M.-W. otrzymała propozycję w dniu 25 maja 2017 r.
Pismem z dnia 29 maja 2017 r. Skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji.
Pismem z dnia 25 maja 2017 r. (wpływ do Izby Administracji Skarbowej w dniu 29 maja 2017 r.) G. M.-W. złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wezwanie do złożenia propozycji służby.
Pismem z dnia 31 maja 2017 r. G. M.-W. złożyła odwołanie od ww. propozycji.
Pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 31 maja 2017 r.(odwołanie) poinformował ją, iż przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi i nie przewidują także formy decyzji dla przedmiotowej propozycji. W tym samym piśmie, stanowiącym również odpowiedź na pismo z dnia 25 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował G. M.-W., że w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zdaniem organu, w świetle tego przepisu, propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje
Sygn. akt III SAB/Kr 132/17
kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Brak jest zatem, zdaniem organu, podstaw do wydania decyzji w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia 28 lipca 2017 r. G. M.-W. wniosła zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku załatwienia jej sprawy dotyczącej odwołania od propozycji pracy z dnia 31 maja 2017 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi, pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej m.in. poinformował G. M.-W., że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, a tym samym brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia 15 września 2017 r. G. M.-W., działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej pismem z dnia 23 maja 2017 r. nr [...].
Skarżąca wniosła o uznanie, że wskazana powyżej propozycja jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby i wobec tego wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie postępowania z odwołaniem od ww. decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła również o nakazanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej podjęcia stosownych działań prawnych, tj. nakazanie przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za organ właściwy do rozpoznania odwołania) lub ewentualnie o to, aby Sąd zobligował Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do rozpoznania tego odwołania (jeśli Sąd uzna Dyrektora za organ właściwy ku temu).
W uzasadnieniu skargi podano, że otrzymany przez skarżącą dokument (propozycja pracy) ingeruje bezpośrednio w jej prawa, bezpośrednio wpływa na jej status jako funkcjonariusza albowiem niezależnie od decyzji skarżącej (czy przyjmie
3
Sygn. akt III SAB/Ki 132/17
propozycję, czy też nie) zwalnia ją ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazała, że otrzymała mianowanie do służby i podstawa prawna jej stosunku służbowego ma charakter administracyjnoprawny, a zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej skarżąca wskazała, że istnieje sytuacja prawna, w której organ ten trwa w bezczynności w stosunku do odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby. W ocenie skarżącej, o tym, że sprawę powinien rozpatrzyć Szef Krajowej Administracji Skarbowej świadczy treść przepisu art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, który wprost wskazuje, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Gdyby zaś przyjąć, że wskazany art. 276 ust. 2 nie miałby zastosowania, to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien uznać się za organ właściwy do rozpoznania sprawy i rozpatrzyć ją w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (niezależnie od nazwy złożonego środka odwoławczego). Zdaniem skarżącej, wątpliwość ewentualna wynika z faktu, że funkcjonariusze, którzy otrzymali propozycje służby w okresie między 1 marca 2017 r. a 31 maja 2017 r. mogli się od niej odwoływać właśnie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowe.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi, gdyż propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem na organie nie ciążył obowiązek przekazania pisma zatytułowanego "odwołanie" organowi wyższego stopnia. Powyższe organ uzasadnił powołując przepisy art. 165 ust. 3, art. 165 ust. 7 oraz art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Organ stwierdził, że mając na uwadze powyższe uregulowania, przedstawiona w oparciu o art. 165 ust. 7 ww. ustawy funkcjonariuszowi propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja
4
Sygn. akt III SAB/Kr 132/17
następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dyrektor Izby wyjaśnił, że organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu, któremu propozycja jest przedstawiana. Już samo bowiem odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" sugeruje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dalsze skutki. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że ustawodawca w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wyraźnie zastrzegł formę decyzji administracyjnej jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym, a contrario, należy przyjąć, że forma decyzji administracyjnej oraz zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego nie zostały przewidziane w przypadku przedkładania propozycji pracy. W związku z powyższym, zdaniem organu, skarżącej nie przysługuje skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na zasadzie 58 § 1 pkt pkt 6 tej ustawy jej wniesienie powinno skutkować odrzuceniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. póz. 1369 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy
zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające
sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na
które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o
niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem
których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej
dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z
wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania
5
Sygn. akt III SAB/Kr 132/17
administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. póz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. póz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. póz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. póz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i
terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż
określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach
określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku
określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach
dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu
administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z
przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego
określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania
administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z
dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których
mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu pisma traktowanego przez nią jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Decyzją tą miałoby być pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. nr [...] złożone skarżącej i obejmujące propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej, w którym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.
6
Sygn. akt III SAB/Kr 132/17
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. póz. 1948 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.w.k.a.s."), skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s., zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. W art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca nie posłużył się więc formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażona i należałoby ją domniemywać. Tym samym, skoro w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca określa sposób zaproponowania zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi propozycji pracy i co do propozycji pracy skierowanej do pracownika nie budzi wątpliwości, że nie jest to decyzja, to taką decyzją nie jest propozycja zatrudnienia na podstawie stosunku pracy skierowana do funkcjonariusza.
W ocenie Sądu, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi natomiast czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynnością, o której mowa w tym przepisie, jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na
7
Sygn. akt III SAB/Kr 132/17
nim z mocy prawa określone obowiązki. Zdaniem Sądu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona skarżącej pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, a skutkiem tego jest także brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem. Jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów - sąd administracyjny nie rozpoznaje skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od czynności nie stanowiącej decyzji administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.