III SAB/Kr 122/24

III SAB/Kr 122/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi J. F. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z 21 lipca 2023 r. o przywrócenie terminu 1. zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania aktu lub podjęcia czynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 21 lipca 2023 r. - w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej J. F. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. F. (dalej "skarżąca") była bezczynność Prezesa ZUS w zakresie rozpoznania wniosku z 21.07.2023 r. o przywrócenie terminu i wypłatę zaległych świadczeń.
Stan kontrolowanej sprawy przedstawiał się następująco:
1. Skarżąca w kierowanym do ZUS wniosku z 26.06.2023 r. domagała się rozliczenia świadczeń wypłaconych jej z tytułu zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, opiekuńczego i innych. Wskazała na korzystny dla niej wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 15.12.2022 r. (sygn. akt [...]) dotyczący podlegania ubezpieczeniom społecznym, którym oddalona została apelacja ZUS od wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 17.10.2019 r. (sygn. akt [...]), którym zmieniono decyzję ZUS z 18.01.2019 r. w ten sposób, że skarżąca, jako pracownik u płatnika składek A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej - podlegała obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu od 15.02.2018 r.
W opisywanym wniosku z 26.06.2023 r. skarżąca domagała się przyporządkowania otrzymanych od ZUS kwot (17 448, 42 zł) do typu zasiłku, który organ jej wypłacił w ramach wykonania w.w. wyroku.
2. Do pisma z 21.07.2023 r. skarżąca załączyła druk Z-3 wystawiony przez jej pracodawcę, a zawierający żądanie przyznania zasiłku chorobowego od 3.01.2019 r. do 11.04.2019 r. Nadto, przedłożyła komplet zwolnień lekarskich za w.w. okres, zaś z ostrożności wniosła o:
a) przywrócenie terminu do złożenia druku ZUS Z-3, jako podstawę tego żądania wskazała art. 15zzzzzn2 ustawy z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374);
b) podjęcie przez ZUS z urzędu wszelkich czynności, które umożliwiają wypłatę świadczeń, a w konsekwencji wniosła o wypłatę świadczeń za okres od 3.01.2019 r. do 11.04.2019 r.
Końcowo wskazała, że z uwagi na dyspozycję art. 24 ust. 5f ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wydany w jej sprawie wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 15.12.2022 r. dotyczący podlegania ubezpieczeniom społecznym (pkt 1 uzasadnienia) - od wszczęcia przez ZUS postępowania w jej sprawie (tj. od końca 2018 r.) zawieszeniu uległy wszelkie terminy przedawnienia do momentu prawomocności decyzji albowiem ZUS kwestionował podleganie skarżącej ubezpieczeniu społecznemu.
3. Z akt wynika, że 17.08.2023 r. ZUS wydał decyzję nr 180000/CW/01388191, którą odmówił skarżącej prawa do zasiłku chorobowego za okres od 3.01.2019 r. do 11.04.2019 r. W decyzji tej organ wskazał na art. 67 ustawy o świadczeniach pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa mówiący, że roszczenie o wypłatę zasiłku przedawnia się po 6 miesiącach od ustania przeszkody uniemożliwiającej zgłoszenie roszczenia lub po 3 latach gdy niewypłacenie zasiłku było następstwem błędu płatnika składek. Organ podał, że wniosek skarżącej o zasiłek chorobowy za okres od stycznia do kwietnia 2019 r. wpłynął 21.07.2023 r.
4. Skarżąca, w kierowanej do WSA w Krakowie skardze z 25.09.2023 r. zarzucała ZUS bezczynność w załatwieniu w terminie sprawy z jej wniosku z 21.07.2023 r. – tj. o przywrócenie terminu do złożenia druku ZUS Z-3 – gdyż nie została poinformowana o podjętych przez ZUS działaniach związanych z tym wnioskiem.
Wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała rażący charakter, zobowiązanie ZUS do weryfikacji dokumentów i udzielenia odpowiedzi na jej wniosek z 21.07.2023 r. doręczenie orzeczenie w sposób przewidziany, wymierzenie grzywny, ukaranie pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, jak też zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi zwróciła uwagę na treść wniosku z 21.07.2023r. (data doręczenia do organu: 25.07.2023 r.) i jego podstawę prawną (art 15zzzzzn2 ustawy z 2.03.2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), jak też oczekiwanie przywrócenia terminu do przekazania druku ZUS Z-3 za okres 03.01.2019 r. - 11.04.2019 r., którego uprzednio nie złożył jej pracodawca.
Dalej wskazała, że organ jej wniosku nie załatwił mimo, że upłynęło już ok 2 miesiące. Podała też, że nie otrzymała od ZUS żadnej decyzji, a zgodnie z art. 71a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – w razie sporu, ciężar dowodu doręczenia korespondencji obciąża ZUS.
Wskazała, że od ok. 2018 r. jest zaangażowana w postępowania sądowe, w których musi udowadniać błędy i zaniedbania ZUS-u. Podkreśliła, że ZUS zanegował wszelkie jej stosunki pracy w ramach postępowań upadłościowych, gdzie była zatrudniona na stanowisku asystentki syndyka, jednak stanowisko organu uznane zostało przez Sąd Okręgowy, a następnie Sąd Apelacyjny – za wadliwe.
Wskazała, że skarga, która jest obecnie złożona do WSA dotyczy podjęcia przez ZUS czynności zmierzających do przywrócenia terminu do złożenia druku ZUS Z-3 za okres: 03.01.2019 r. - 11.04.2019 r., którego to druku pracodawca nie złożył do organu albowiem organ na podstawie decyzji z 18.01.2019 r . (nr: 180100/D/2019-000537) zakwestionował nawiązany przez skarżącą stosunek pracy. Decyzja ta została uchylona w.w. wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 15.12.2022 r. ([...]).
Dalej skarżąca podała, że jak wynika z art 15zzzzzn2 specustawy COVlD-19, organy mają obowiązek przywrócić termin (nawet taki, który uległ przedawnieniu) jeżeli zostanie stwierdzone, że strona była zobligowana do wykonania czynności w okresie obowiązywania stanu epidemii. Z kolei zgodnie z art 24 ust 5f ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w świetle sporu sądowego, w jakim skarżąca pozostawała z organem, od momentu wszczęcia postępowania przez ZUS (od ok. końca 2018 r.) zawieszeniu uległy wszelkie terminy przedawnienia, co trwało do momentu prawomocności decyzji albowiem ZUS kwestionował w całości podleganie skarżącej ubezpieczeniu społecznemu, co okazało się działaniem bezprawnym.
5. Opisana wyżej skarga na bezczynność ZUS poprzedzona została ponagleniem.
6. Powyższą skargę – ZUS przekazał do Sądu Rejonowego dla Krakowa Nowej Huty w Krakowie udzielając "Odpowiedzi na odwołanie" i wnosząc o odrzucenie odwołania, gdyż strona nie usprawiedliwiła zwłoki w zaskarżeniu decyzji, względnie oddalenie odwołania. ZUS wskazał, że zaskarżoną decyzją (z 17.08.2023 r. – por. punkt 3 uzasadnienia) odmówiono skarżącej wypłaty zasiłku chorobowego za okres od 3.01.2019 r. do 11.04.2019 r. z powodu przedawnienia, a skarżąca, jak też płatnik składek (A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej) nie złożyli wniosku o wypłatę zasiłków i zwolnień lekarskich za powyższy okres w terminie 6 miesięcy od wystawienia L4, ani w okresie 3 lat gdyby przyjąć, że w sprawie zawinił pracodawca mimo, że za wcześniejszy okres niezdolności do pracy wymagane dokumenty strona złożyła, a ZUS wypłacił świadczenia chorobowe.
ZUS podał następnie, że strona mimo odebrania decyzji nie odwołała się do Sądu Rejonowego, lecz złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów i wypłatę świadczeń, a następnie złożyła skargę do WSA na bezczynność ZUS-u w załatwieniu sprawy o przywrócenie terminu do złożenia wniosku.
ZUS podkreślił, że skoro wydał decyzję w sprawie, to celem jej kontroli oraz ewentualnych przesłanek przywrócenia terminu do złożenia wniosku – sprawę należało przekazać do sądu powszechnego, a nie do WSA w Krakowie, gdyż katalog spraw w których ZUS wydaje decyzje i kontrolowanych przez WSA jest ograniczony do odmowy umorzenia składek.
Dalej ZUS akcentował przedawnienie roszczenia skarżącej o wypłatę zasiłku chorobowego za 2019 r. Podał, że zgodnie z informacją uzyskaną z Wydziału Zasiłków ZUS, skarżąca od 3.11.2018 r. przebywała na zasiłku chorobowym. W dniu 1.02.2018 r. zatrudniający skarżącą syndyk masy upadłości działający na rachunek A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej zawarł z nią umowę o pracę na czas nieokreślony. W treści umowy oznaczono m.in. termin rozpoczęcia pracy 15.02.2018 r. Odwołująca więc, jak i syndyk - mogli w terminie określonym ustawą o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego złożyć wniosek o wypłatę świadczeń z tytułu choroby zwłaszcza, że za wcześniejszy okres strony taki wniosek złożyły.
ZUS podkreślił, że po zakończeniu postępowania sądowego dotyczącego podlegania skarżącej ubezpieczeniom społecznym, wypłacił należne jej świadczenia.
Wskazał, że zarzuty odwołania są oczywiście bezzasadne także z tego powodu, iż niezdolność skarżącej do pracy powstała przed pandemią, przez co nie mają zastosowania przepisy art. 15 zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Także wniosek o wypłatę świadczeń został złożony już po ustaniu pandemii (w dniu 21.07.2023 r.), a ZUS wydał decyzję w dniu 17.08.2023 r. o odmowie przyznania zasiłku chorobowego - od której strona nie odwołała się do Sądu - mimo pouczenia - decyzja więc jest prawomocna.
7. Sąd Rejonowy dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – postanowieniem z 13.02.2024 r. ([...]) stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania WSA w Krakowie.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał m.in., że pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na wezwanie wskazał jednoznacznie, że "pismo z 25.09.2023 roku zatytułowane "skarga na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" i zaadresowane do WSA w Krakowie ma charakter wniosku o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego przed tym sądem i tam też było wyraźnie skierowane z podaniem podstawy prawnej, a sytuacja przekazania skargi do Sądu Pracy zamiast do WSA nigdy nie powinna mieć miejsca".
Dalej Sąd Rejonowy wskazał, że skoro jasna i wyraźna jest wola strony, iż pismo z 25.09.2023 r. ("skarga na bezczynność ZUS") kierowane jest do WSA w Krakowie, to należało sprawę skierować zgodnie z wolą strony.
Następnie Sąd Rejonowy podał, że nie pominął art. 477[9] § 4 k.p.c. - zgodnie z którym jeżeli organ rentowy lub wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności nie wydał decyzji lub orzeczenia w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany, odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu - lecz baczył w tym zakresie, iż pismo to zostało sporządzone przez profesjonalistę - adwokata, który z pewnością zna przepisy. W żaden jednak sposób profesjonalny pełnomocnik nie wskazał, by pismo z 25.09.2023 r. miało stanowić odwołanie wniesione w tym trybie od decyzji z 17.08.2023 r. o odmowie prawa do zasiłku chorobowego (jak zakwalifikował je ZUS).
Sąd Rejonowy podał też, że nie mógł odrzucić odwołania (o co wnosił ZUS) nie tylko z racji na fakt, iż pismo z 25.09.2023 r. nie stanowi odwołania od decyzji z 17.08.2023 roku (a więc nie zostało złożone z przekroczeniem terminu) ale i z uwagi na treść art. 464 § 1 i 2 k.p.c., w myśl którego odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tym przypadku sąd przekaże sprawę temu organowi. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę. Wniesienie do sądu pozwu, przekazanego następnie stosownie do paragrafu poprzedzającego, wywołuje skutki, jakie ustawa wiąże z wytoczeniem powództwa.
W oparciu o te motywy, Sąd Rejonowy orzekł o stwierdzeniu swej niewłaściwości i przekazał sprawę WSA w Krakowie.
7. Zażalenie ZUS wniesione od tego postanowienia zostało odrzucone przez Sąd Okręgowy w Krakowie postanowieniem z 25.07.2024 r. ([...]) z powodu nieuzupełnienia jego braków formalnych.
8. W odpowiedzi na skargę przekazaną przez Sąd rejonowy do WSA w Krakowie organ domagał się jej odrzucenia lub oddalenia. Wskazał, iż wydał merytoryczną decyzję o odmowie przyznania zasiłku chorobowego, przez co jej kontrola, jak też ocena przesłanek przywrócenia terminu do złożenia wniosku należy do sądu powszechnego. Akcentował, że strona nie odwołała się od decyzji.
9. W piśmie z 1.07.2025 r. ZUS podał, że skarga na bezczynność jest nieuzasadniona. Wskazał, iż ustawodawca nie przewidział możliwości złożenia i rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę zasiłków – więc ZUS prawidłowo rozpatrzył sprawę i wydał decyzję odmowną (z uwagi na przedawnienie roszczenia o wypłatę zasiłku), od której stronie przysługuje odwołanie do sądu. Organ wskazał na art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym, stronie przysługuje odwołanie do sądu również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie. Ponownie zwrócono uwagę na decyzję wydaną przez organ w dniu 18.08.2023 r. o odmowie wypłaty skarżącej zasiłku chorobowego za okres styczeń-kwiecień 2019 r.
W piśmie z 12.08.2025 r. skarżąca podała, że nie została jej doręczona w.w. decyzja, a wg art. 71a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – w razie sporu w zakresie doręczenia korespondencji, ciężar dowodu spoczywa na Zakładzie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
10. Stosownie do art. 58 § 4 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. braku właściwości tego sądu w danej sprawie), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przywołany wyżej przepis stanowi szczególną podstawę właściwości sądów administracyjnych (właściwość delegacyjną) obligującą ten sąd do rozstrzygnięcia sprawy, która - co istotne - powinna pozostawać w związku z działalnością administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22.01.2016 r. (sygn. akt II GSK 2746/15) wyjaśnił, że jedyną przesłanką ustalenia na zasadzie art. 58 § 4 p.p.s.a. szczególnej podstawy właściwości sądu administracyjnego jest wcześniejsze uznanie się przez sąd powszechny za niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Jak przy tym wskazano w punkcie 7. uzasadnienia, Sąd Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – postanowieniem z 13.02.2024 r. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania WSA w Krakowie. Powyższe oznaczało, że sprawa zarzucanej ZUS pasywności w załatwieniu wniosku skarżącej z 21.07.2023 r., podlegała kontroli sądu administracyjnego. Sprawa ta przy tym pozostawała w związku z działalnością administracji publicznej (por. niżej).
11.1. Z prezentowanych w części historycznej uzasadnienia uwarunkowań sprawy wynika, że skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności ZUS w rozpoznaniu jej wniosku z 21.07.2023 r., w którym zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia druku Z-3, który obejmował żądanie wypłaty zasiłku chorobowego za okres od 3.01.2019 r. do 11.04.2019 r. (k. 48 i 52 a.a.). Z kolei ZUS stał na stanowisku, iż sprawę dotyczącą żądania przyznania skarżącej zasiłku chorobowego za w.w. okres załatwił merytorycznie poprzez wydanie 17.08.2023 r. negatywnej dla skarżącej decyzji (k. 61), którą uzasadniał upływem terminu przedawnienia roszczenia o oczekiwany zasiłek.
Z powyższego wynika więc, że organ administracji wydając 17.08.2023 r. decyzję załatwić miał (por. niżej) co do istoty sprawę, w której skarżąca domagała się uprzednio (bowiem w dniu 21.07.2023 r.) przywrócenia jej terminu do złożenie druku Z-3, a więc - do dopełnienia czynności warunkującej pozytywne dla niej rozstrzygnięcie, zaś brak rozpoznania tego wniosku objęty jest obecnie ocenianą skargą na bezczynność ZUS. Przedstawione uwarunkowania wskazują zatem, że zarzucana organowi bezczynność wystąpić miała na etapie, który poprzedzać miał wydanie merytorycznej decyzji z 17.08.2023 r.
11.2. W stwierdzonych okolicznościach tej sprawy powstaje więc pytanie o samą dopuszczalność skargi na bezczynność, skoro – jak przyjął NSA w uchwale z 22.06.2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19) wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
11.3. W ocenie Sądu, odpowiedź na pytanie o dopuszczalność wniesionej w tej sprawie skargi na bezczynność związana jest z zagadnieniem dotyczącym tego, czy decyzja ZUS (z 17.08.2023 r.) mająca kończyć postępowanie w sprawie skarżącej, została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego. To natomiast zagadnienie związane jest z oceną tego, czy przedmiotowa decyzja została skutecznie skarżącej doręczona. Samo bowiem wydanie przez organ administracji decyzji mającej kończyć określone postępowanie, bez doręczenia tego aktu - nie wywołuje jeszcze skutku w postaci związania nim organu i uzyskania przez ten akt przymiotu ostateczności. Stosownie bowiem do art. 110 k.p.a. (przepis ten stosowany jest w oparciu o odesłanie z art. 123 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; aktualny publikator Dz. U. 2025 r., poz. 350) organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W orzecznictwie wskazuje się, że organ administracji nie może decyzji zmienić, choćby nawet doszedł do przekonania, że jest ona nietrafna, jeżeli decyzja została doręczona lub ogłoszona stronie. Dopóki to nie nastąpiło, decyzja podjęta, choćby została sporządzona na piśmie i nawet była podpisana, może być zmieniona dowolną liczbę razy. Byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia, właśnie od tej chwili organ, który decyzję wydał, jest nią związany (wyrok NSA w Warszawie z 22.01.1999 r., I SA 117/99). Inaczej mówiąc, przed doręczeniem (ogłoszeniem) organ władny jest dokonywać wszelkich zmian mimo wydania decyzji, tj. podpisania projektu zawierającego ustawowe elementy. Nie można wykluczyć sytuacji, kiedy przed doręczeniem albo po nieskutecznym doręczeniu (wskazanie adresu, który nie istnieje) organ przystąpi do wydania nowej, zmienionej decyzji, która nie będzie formalną zmianą czy uchyleniem wcześniejszej decyzji. W tym nowym akcie jego treść może być kształtowana dowolnie, jednak w granicach prawa. Może być przy tym zmieniana kilkakrotnie (zob. T. Woś, Glosa do wyroku SN z 3.06.1993 r., III ARN 27/93, OSP 1993/3, poz. 116) – pogląd cytowany za K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 110).
W powyższym aspekcie zwrócić należy uwagę na wypowiedź NSA zawartą w uchwale z 7.03.2022 r. dotyczącej dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania (sygn. akt II OPS 1/21). NSA wskazał, iż "za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania."
Fakt doręczenia decyzji (moment w którym to następuje) – są kluczowe dla stwierdzenia, czy wydany przez organ akt skutecznie kształtuje sytuację prawną jego adresata. Brak doręczenia decyzji wyklucza bowiem przyjęcie, że weszła ona do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne.
12.1. W realiach ocenianej sprawy dostrzec należy, iż z przedłożonych sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja ZUS z 17.08.2023 r. o odmowie przyznania skarżącej zasiłku chorobowego za sporny okres - została jej skutecznie doręczona, a więc wprowadzona do obrotu prawnego. W aktach sprawy brak bowiem jakiegokolwiek dowodu na doręczenie skarżącej tej decyzji (egzemplarz decyzji znajduje się w aktach sprawy - k. 61). Jak wynika przy tym z kierowanego do skarżącej pisma organu z 11.10.2023 r. (k. 62) decyzja o odmowie przyznania oczekiwanego świadczenia – miała jej zostać wysłana listem zwykłym (k. 62). W piśmie tym ZUS przywołał art. 71a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – z którego wynika, że Zakład może przesyłać pisma i decyzje listem zwykłym, lecz – jak stanowi ust. 2 tego przepisu - i co pominął organ - w razie sporu ciężar dowodu doręczenia pisma lub decyzji przesłanej listem zwykłym, spoczywa na Zakładzie.
12.2. Skoro więc skarżąca zarówno w skardze, jak też innych pismach kierowanych do Sądu twierdziła, że nie została jej doręczona żadna korespondencja organu dotycząca sprawy oczekiwanego świadczenia objętego żądaniem z 21.07.2023 r. (w tym jak należy przyjmować - także przywoływana przez ZUS decyzja z 17.08.2023 r.), a organ znając to stanowisko nie zaoferował dowodu, iż skutecznie doręczył skarżącej wydany w jej sprawie akt, choć twierdził, iż miało to miejsce – to uznać należało – że w oparciu o akta sprawy będące podstawą orzekania przez Sąd (art. 133 par. 1 p.p.s.a.) nie można kategorycznie przyjmować, że w.w. decyzja, mająca kończyć postępowanie w przedmiocie prawa skarżącej do zasiłku chorobowego wywiera skutki prawne związane z jej ostatecznością, w tym wiąże organ administracji (art. 110 par. 1 k.p.a.). Powyższe stwierdzenie (brak dowodu na obowiązywanie decyzji ZUS w obrocie prawym) implikuje dwojakie konsekwencje dla sprawy obejmującej zarzucaną ZUS bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 21.07.2023 r.:
1) skoro nie można przyjmować, że ZUS zakończył sprawę poprzez wydanie ostatecznej decyzji, to konsekwentnie trzeba stwierdzić, że skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 21.07.2023 r. nie była niedopuszczalna z powodów wskazywanych przez NSA w cytowanej wyżej uchwale z 22.06.2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19);
2) z uwagi na fakt, iż wniesiona skarga na bezczynność odnoszona jest do pasywności organu mającej wystąpić na etapie postępowania poprzedzającym wydanie decyzji (por. punkt 11.1 uzasadnienia), to stwierdzenie braku skutecznego wprowadzenia wydanej przez ZUS decyzji do obrotu prawnego wykluczało też możliwość przyjęcia, iż zakładany przez organ etap tej sprawy (zakończenie jej wydaniem merytorycznej decyzji) "konsumuje" możliwość i dopuszczalność rozpoznania kwestii objętej wnioskiem z 21.07.2023 r., a dotyczącym przywrócenia terminu do złożenia druku Z -3. Brak bowiem zakończenia powyższego postępowania poprzez wydanie ostatecznej decyzji – czyni sygnalizowane wyżej zagadnienie dalej otwartym i podlegającym ocenie. Inaczej mówiąc, brak zakończenia postępowania (poprzez skuteczne doręczenie skarżącej decyzji) pozwalać może na podjęcie przez organ odpowiednich czynności w takim postępowaniu – np. odnoszących się do możliwości rozpoznania i oceny zasadności wniosku skarżącej z 21.07.2023 r., w stosunku do którego to wniosku organ dotychczas niewątpliwie zaniechał wypowiedzi, twierdząc zarazem, iż kwestia ta podlegać może ocenie sądu powszechnego (por. punkt 8 oraz 6 niniejszego uzasadnienia).
13. Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że skoro brak jest dowodu odnośnie do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji kończącej postępowanie w sprawie zasiłku chorobowego skarżącej za okres od 13.01.2019 r. do 11.04.2019 r., to przedstawiona sytuacja skutkuje tym - że aktualny etap tej (niezakończonej) sprawy, nie wykluczał dopuszczalności skargi na bezczynność organu w kwestii złożonego w tym postępowaniu wniosku z 21.07.2023 r. o przywrócenie terminu do dopełnienia określonej czynności. Jak przy tym wynika z kontekstu ocenianego przypadku, od oceny tegoż wniosku, w tym jego dopuszczalności oraz ewentualnego sposobu jego rozpoznania, zależy kierunek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W sprawie przy tym bezsporne było, że odnośnie do przedmiotowego wniosku organ dotychczas się nie zajął stanowiska.
14.1. Definicja "bezczynności" organu administracji publicznej zawarta jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, bezczynność występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca (por. niżej).
14.2. Stosownie do art. 149 par. 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do – pkt 1) wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do par. 1a przywoływanego wyżej przepisu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
14.3. W kwestii użytego w cytowanym wyżej art. 149 par. 1a p.p.s.a. pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wskazać należy, iż przesłankę tę realizować będzie takie bezsporne i wyraźne działanie organu, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako "rażące" musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania "rażącego naruszenia prawa" konieczne jest stwierdzenie wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a to ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26.01.2024 r., III SAB/Kr 69/23; wyrok WSA w Krakowie z 28.11.2022 r., III SAB/Kr 53/22).
15.1. Analiza uwarunkowań kontrolowanej sprawy prowadziła do wniosku, że Prezes ZUS pozostawał w bezczynności. Z akt nie wynikało bowiem, aby decyzja kończąca postępowanie w sprawie została skutecznie wprowadzona do obrotu, jak też nie ulegało wątpliwości, iż wniosek skarżącej z 21.07.2023 r. o przywrócenie terminu do złożenia druku Z-3 (warunkujący oczekiwany przez skarżącą sposób rozstrzygnięcia jej sprawy) – pozostał poza zakresem uwagi organu. Mając powyższe na względzie Sąd zobowiązał Prezesa ZUS do wydania aktu lub podjęcia czynności w rozpoznaniu wskazanego wyżej wniosku skarżącej w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia – o czym orzekł w punkcie 1. sentencji na podstawie art. 149 par. 1 pkt 1 p.p.s.a.
15.2. Stwierdzając, iż organ pozostaje w bezczynności (punkt 2 sentencji) Sąd uznał, że stan ten nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt 3 sentencji). Taka kwalifikacja pasywności organu, jak już wyżej zaznaczono, jest zastrzeżona jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, będąc przejawem oczywistego lekceważenia prawa. W ocenianym przypadku natomiast, stwierdzona przez Sąd bezczynność była wynikiem przyjętego przez organ procedowania, w tym stanowiska, iż obrona skarżącej może mieć miejsce w ramach odwołania (do sądu powszechnego) od wydanej decyzji. Te uwarunkowania, będące wynikiem merytorycznej oceny sprawy, przemawiały przeciwko uznaniu, że prawo w ocenianym przypadku zostało rażąco naruszone w rozumieniu wyżej prezentowanym.
15.3. Całokształt przywołanych wyżej okoliczności przemawiał przeciwko zasadności i potrzebie orzekania o nałożeniu na organ grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), która zasadniczo ma charakter represyjno-dyscyplinujący, a zatem mobilizujący do załatwienia danej sprawy. Skoro w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a brak jej załatwienia był wynikiem przyjętych przez organ ocen i zapatrywań w kwestii miarodajnego stanu prawnego i sposobu załatwienia sprawy, to uwarunkowania te przemawiały przeciwko nałożeniu grzywny na organ. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę (punkt 4 sentencji) w części obejmującej żądanie wymierzenia grzywny, jak też ukarania dyscyplinarnego pracownika organu. W tym ostatnio wskazanym względzie wskazać należy, iż brak w ogóle podstaw do wypowiedzi Sądu administracyjnego w ramach rozpatrywania skargi na bezczynność organu (por. art. 149 p.p.s.a.).
15.4. O kosztach Sąd orzekł w punkcie 5. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika skarżącego. To wynagrodzenie zostało ustalone w oparciu o par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. 2023 r., poz. 1964) – i wynosiło 480 zł.
16. Prowadząc sprawę rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionych ocen. Nieodzowne będzie zatem poczynienie ustaleń w kwestii skuteczności doręczenia skarżącej decyzji Prezesa ZUS z 17.08.2023 r. W zależności od wyniku tych ustaleń (które winny zostać należycie udokumentowane w aktach) aktualizować się może dalszy sposób procedowania organu, tj. konieczność podjęcia odpowiedniej czynności, tudzież wydanie określonego aktu (aktów). W razie, gdy w rachubę wchodzić będzie ostatnio wskazana możliwość, organ będzie miał na uwadze wskazywany przez skarżącą ogół uwarunkowań jej przypadku (ustawa covidowa, brak przedawnienia, przedmiot wyroków sądów powszechnych zapadłych w jej sprawie, jak też daty ich wydania i moment doręczenia). W tej zaś sytuacji, wskazane wyżej uwarunkowania winny zostać odniesione do miarodajnych regulacji materialnoprawnych.