III SAB/Kr 114/25

III SAB/Kr 114/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-01-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas
Jakub Makuch /sprawozdawca/
Michał Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa
Treść wyniku
stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. z siedzibą w Ć. na bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Krakowie w przedmiocie przyznania i wypłaty rekompensaty 1. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Krakowie do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Dyrektor Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Krakowie dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala. 5. zasądza od Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Krakowie na rzecz strony skarżącej B. z siedzibą w Ć. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. spol. s.r.o. w Č. na Słowacji (dalej "strona skarżąca" lub "spółka") była bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Krakowie w zakresie rozpoznania wniosku spółki o przyznanie i wypłatę rekompensaty ze środków Funduszu Ochrony Rolnictwa.
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
1. Pismem z 24.03.2025 r. Spółka złożyła do Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Krakowie (dalej "organ") wniosek o przyznanie rekompensaty z tytułu braku zapłaty za produkty rolne sprzedane podmiotowi skupującemu, który w 2024 r. stał się niewypłacalny. We wniosku tym Spółka podała swój numer identyfikacyjny w słowackim rejestrze przedsiębiorców ([...])
2.1. Wezwaniem z 28.04.2025 r. organ wezwał Spółkę do usunięcia szeregu braków formalnych wniosku, w tym m.in. do podania numeru NIP producenta rolnego (art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy o Funduszu Ochrony Rolnictwa) – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
2.2. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka pismem z 7.05.2025 r. przedstawiła zaktualizowany wniosek, uzupełniony m.in. w zakresie rubryki NIP, podając słowacki numer identyfikacji podatkowej: [...].
3. Pismem z 17.06.2025 r. organ, wskazując art. 64 par. 2 k.p.a. oraz art. 12 ustawy o Funduszu Ochrony Rolnictwa, pozostawił wniosek Spółki bez rozpoznania. W uzasadnieniu tej informacji organ wskazał, że Spółka uzupełniła braki wniosku z 24.03.2025 r. w zakresie podania kwoty wierzytelności w walucie polskiej, uzupełniła też tabelę IV (wykaz niezapłaconych faktur Vat) oraz dołączyła informacje przedstawiane przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, jednakże nie podała nr NIP producenta rolnego nadanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13.10.1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników. W związku z nieusunięciem wszystkich braków wniosku w zakreślonym terminie, wniosek ten, stosownie do art. 64 par. 2 k.p.a., pozostawiono bez rozpoznania.
4. Pismem z 25.06.2025 r. Spółka wezwała organ do rozpoznania wniosku. Wskazała, że art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9.05.2023 r. o Funduszu Ochrony Rolnictwa wprowadza definicję, zgodnie z którą przez "NIP" należy rozumieć numer identyfikacji podatkowej. Spółka zaznaczyła, że ustawodawca nie odsyła wprost ani do przepisów ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników, ani nie zastrzega, że chodzi wyłącznie o numer identyfikacji podatkowej nadany przez polskie organy podatkowe. Nie wykluczył zatem posługiwania się w tym kontekście numerem identyfikacyjnym nadanym przez inne państwo członkowskie UE, jeżeli spełnia on funkcję identyfikacyjną w relacjach podatkowych. W ocenie Spółki, unijny numer identyfikacji podatkowej nadany producentowi rolnemu przez administrację podatkową innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który w jego państwie rejestracji pełni funkcję identyfikatora podatkowego, spełnia przesłankę wskazaną w art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy. Wskazała również, że jako spółka będąca podmiotem zagranicznym nie jest podatnikiem ani płatnikiem podatków w rozumieniu polskich ustaw podatkowych, a tym samym nie podlega obowiązkowi ewidencyjnemu w rozumieniu ustawy o zasadach ewidencji. Nie została jej nadana identyfikacja podatkowa w Polsce ponieważ nie występuje w roli podatnika na gruncie krajowych przepisów.
4.1. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pismem z 17.07.2025 r. wyjaśnił, że zgodnie z przepisami, w tym z ustawą o Funduszu Rozwoju Rolnictwa, numer NIP jest wymagany nie tylko dla celów podatkowych ale także w ramach procedur administracyjnych związanych z ubieganiem się o rekompensatę i przepisy te nie przewidują zwolnień od tej zasady, nawet jeżeli podmiot twierdzi, że nie ma obowiązku posiadania NIP w Polsce na mocy przepisów dotyczących identyfikacji podatników i płatników.
5.1. W dniu 07.07.2025 r. spółka wniosła do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa ponaglenie wskazując, że organ jest bezczynny. Podała, że w terminie przesłała korektę wniosku wskazując w nim europejski numer identyfikacji podatkowej, którym się posługuje. Wg spółki, jako zagraniczny podmiot niebędący polskim podatnikiem, nie miała obowiązku posiadania, ani podawania NIP i tym samym organ nie miał podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zwróciła uwagę na przepisy dot. zasad ewidencji i identyfikacji podatników i płatników, w tym art. 3 i art. 3a akcentując, że nie jest podatnikiem, ani płatnikiem podatków w rozumieniu polskich ustaw podatkowych, a tym samym nie podlega obowiązkowi ewidencyjnemu w rozumieniu ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników. Nie została jej nadana identyfikacja podatkowa w Polsce ponieważ nie występuje w roli podatnika na gruncie krajowych przepisów. W konsekwencji, Spółka nie jest zobowiązana do posiadania polskiego NIP, przez co nie jest zobowiązana do jego podania, nawet gdy przepisy tego wymagają. Wskazała, że w świetle art. 3a ustawy o ewidencji, brak obowiązku posiadania NIP w Polsce oznacza zarazem brak obowiązku jego wskazywania w jakimkolwiek postępowaniu, które do tego obowiązku się odwołuje – w tym także w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o Funduszu Ochrony Rolnictwa.
Niezależnie od przedstawionej wyżej argumentacji Spółka podała, iż ustawa o Funduszu Ochrony Rolnictwa nie zastrzega, że w art. 12 ust 3 pkt 2 chodzi o NIP nadany przez polskie organy podatkowe. Ustawodawca nie wykluczył posługiwania się w tym kontekście NIP nadanym przez inne państwo członkowskie UE, jeżeli spełnia on funkcję identyfikacyjną w relacjach podatkowych. Spółka podkreśliła, że organ administracji jest adresatem norma prawa wspólnotowego, a sama ustawa o Funduszu Ochrony Rolnictwa zawiera szereg odesłań do prawa UE. W ocenie Spółki, unijny numer NIP nadany producentowi rolnemu przez administrację podatkową innego państwa UE, który w państwie rejestracji pełni funkcję identyfikatora podatkowego, spełnia przesłankę wskazaną w art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy o Funduszu Ochrony Rolnictwa. Z uwagi na powyższe brak podstaw do uznania wniosku Spółki za niekompletny z powodu posłużenia się NIP nienadanym w Polsce.
5.2. Postanowieniem z 25.07.2025 r. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie uznał, że Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR w Krakowie nie dopuścił się bezczynności. Organ ten podkreślał m.in., ze NIP jest wymagany nie tylko dla celów podatkowych ale także w ramach procedur administracyjnych związanych z ubieganiem się o rekompensatę z Funduszu Ochrony Rolnictwa, a przepisy nie przewidują zwolnień od tej zasady. Według Dyrektora Generalnego KOWR, numer identyfikacji podatkowej nadany producentowi rolnemu przez administrację podatkową innego państwa członkowskiego UE, który w jego państwie pełni funkcję identyfikatora podatkowego, nie spełnia przesłanki numeru NIP, o którym mowa w art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy o Funduszu, gdyż na jego podstawie nie można zweryfikować limitów pomocy de minimis w rolnictwie należnych Spółce na terenie Polski.
6. Strona skarżąca w skardze z 04.09.2025 r. podniosła zarzuty naruszenia:
a) art. 35 § 1-3a k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o Funduszu Ochrony Rolnictwa poprzez brak wydania decyzji o przyznaniu rekompensaty w przewidzianym ustawą terminie (do 30.06.2025 r.);
b) art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez pozostawienie wniosku strony skarżącej bez rozpoznania mimo, że wniosek spełniał wymagania ustalone w przepisach prawa i nie zaistniała podstawa prawna i faktyczna takiego działania,
c) art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników poprzez brak jego zastosowania i przyjęcie, że Spółka jest obowiązana jest do wskazania numeru identyfikacji podatkowej wówczas, gdy nie jest ona polskim podatnikiem, ani płatnikiem podatków i nie ma obowiązku posiadanie NIP;
d) art. 3a ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników poprzez brak jego zastosowania i przyjęcie, że jest zobowiązana jest do podania numeru identyfikacji podatkowej wówczas, gdy obowiązek ten w stosunku do niej jest ustawowo wyłączony, gdyż obowiązek podawania NIP dotyczy wyłącznie podmiotów, które są obowiązane posiadać NIP na podstawie przepisów ustawy o zasadach ewidencji, a skarżący nie należy do tego katalogu, gdyż nie jest polskim podatnikiem, ani płatnikiem podatków;
e) art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy o Funduszu Ochrony Rolnictwa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że Spółka we wniosku zobowiązana była wskazać numer identyfikacji podatkowej wynikający z ustawy o ewidencji wówczas, gdy ustawa o Funduszu Ochrony Rolnictwa wprowadza własną definicję legalną pojęcia "NIP", przez które należy rozumieć numer identyfikacji podatkowej, a wiec nie ma tutaj mowy o numerze identyfikacji podatkowej w rozumieniu polskiej ustawy o zasadach ewidencji (brak w ustawie o Funduszu odniesienia do ustawy), a jakimkolwiek numerze identyfikacji podatkowej (w tym również europejskim numerze identyfikacji podatkowej);
f) art. 2 ust. 1 lit. j rozporządzenia Rady (UE) nr 904/2010 z 7 października 2010 r. w sprawie współpracy administracyjnej oraz zwalczania oszustw w dziedzinie podatku od wartości dodanej przez przyjęcie, że numerem identyfikacji podatkowej jest jedynie polski NIP wówczas, gdy zgodnie z tym przepisem za numer identyfikacyjny rozumie się numer, o którym mowa w art. 214-216 dyrektywy 2006/112/WE, tj. europejski numer identyfikacji podatkowej;
g) art. 214, 215 i 216 dyrektywy 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej poprzez przyjęcie, że identyfikacja Spółki może nastąpić jedynie poprzez polski NIP wówczas, gdy państwa członkowskie są zobowiązane do identyfikowania podatników VAT za pomocą indywidualnych numerów identyfikacyjnych;
h) art. 10 ust. 1 ustawy o Funduszu Ochrony Rolnictwa poprzez brak przyznania i wypłaty Spółce rekompensaty mimo, że zaistniały przesłanki do jej przyznania i wypłaty.
Skarżąca domagała się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o przyznanie rekompensaty, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny (20 tys. zł) oraz przyznania sumy pieniężnej (20 tys. zł).
W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu skutecznie uzupełniła wniosek poprzez wskazanie numeru identyfikacji podatkowej. Podała, że organ wezwał do uzupełnienia braków formalnych poprzez podanie numeru identyfikacji podatkowej powołując się wyłącznie na przepisy ustawy o Funduszu, a nie na przepisy ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników. Spółka wykonała to zobowiązanie podając numer, który w państwie jej rejestracji (innym niż Polska) pełni funkcję identyfikatora podatkowego. Podkreśliła ponownie, że nie miała obowiązku do wskazywania numeru identyfikacji podatkowej, gdyż zgodnie z art. 3a ustawy o zasadach ewidencji, jeżeli z odrębnych przepisów (takich jak ustawa o Funduszu Ochrony Rolnictwa) wynika obowiązek posługiwania się numerem NIP, to obowiązek ten dotyczy wyłącznie podmiotów, które są obowiązane do posiadania NIP na podstawie przepisów ustawy o zasadach ewidencji. Skarżący nie jest obowiązany do posiadania NIP więc nie musiał go podawać we wniosku. A nawet gdyby przyjąć, że taki obowiązek miał, to został on spełniony poprzez wskazanie indywidualnego numeru identyfikacyjnego respektowanego w krajach członkowskich na podstawie przepisów wspólnotowych. Dalej strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Funduszu decyzja w sprawie przyznania rekompensaty powinna zostać wydana w terminie do 30 czerwca danego roku. Ponieważ niezasadnie organ decyzji tej nie wydał, pozostaje on bezczynny.
W ocenie strony skarżącej, charakter uchybień jakich dopuścił się organ uzasadnia nałożenie na niego grzywny. Bezczynność organu, skutkująca narażeniem skarżącego na znaczne konsekwencje finansowe, stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej.
7. W odpowiedzi na skargę organ domagał się oddalenia skargi. Podał, że elementy wniosku o przyznanie rekompensaty określone są w art. 12 ust. 3 ustawy o Funduszu. Jednym z nich jest wskazany wprost w pkt 2 "numer PESEL albo NIP producenta rolnego, a w przypadku osób fizycznych niemających numeru PESEL - numer i serię paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość". PESEL albo NIP to rodzaje identyfikatorów podatkowych, przy czym wybór sposobu identyfikacji nie do końca leży w gestii samego zainteresowanego, został on określony i powinien być stosowany zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników, która określa tryb i zasady ewidencji podmiotów dla celu nadania NIP, procedury nadania NIP oraz zasady posługiwania się nadanym numerem NIP. Ustawodawca w art. 2 określił zakres podmiotowy stosowania tej ustawy. Zdaniem organu, brak nr NIP uniemożliwia jednoznaczne ustalenie tożsamości podmiotu, dokonania należytej weryfikacji uprawnień do otrzymania rekompensaty oraz przeprowadzenia niezbędnych procedur administracyjnych związanych z wypłatą środków.
Odnosząc się do argumentacji Spółki organ podał, że zgodnie obowiązującymi przepisami, w tym również ustawą o Funduszu Ochrony Rolnictwa, numer identyfikacji podatkowej (NIP) jest wymagany nie tylko dla celów podatkowych, ale także w ramach procedur administracyjnych związanych z ubieganiem się o rekompensatę z Funduszu Ochrony Rolnictwa. Przepisy te są jednoznaczne w tym zakresie i nie przewidują zwolnień od tej zasady. Organ zaznaczył, że nawet jeżeli spółka posiada unijny numer identyfikacji podatkowej nadany producentowi rolnemu przez administrację innego państwa członkowskiego UE, który w jego państwie rejestracji pełni funkcję identyfikatora podatkowego, to również ta argumentacja nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa, w tym ustawy o Funduszu, gdyż zapisy odnośnie NIP nie odsyłają do przepisów wspólnotowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
8. Ocenianą skargą na bezczynność strona skarżąca kwestionowała stanowisko Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w Krakowie o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku dotyczącego przyznania rekompensaty w trybie przepisów ustawy z 9.05.2023 r. o Funduszu Ochrony Rolnictwa (aktualny publikator Dz. U. 2025 r., poz. 308; dalej "ustawa FOR"). Jak wyjaśnił NSA w uchwale z 3.09.2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu - stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a".). Strona wnosząca podanie, któremu organ nie nadaje biegu, ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność, tj. poddać pod osąd spór o to, czy zaniechanie merytorycznego rozpoznania jej sprawy było, w danych realiach prawnych i faktycznych, legalne. Z uwagi więc na wypracowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, wniesioną przez spółkę skargę na zarzucaną organowi administracji bezczynność, uznać należało za dopuszczalną. Skarga ta poprzedzona została, określonym art. 53 § 2b p.p.s.a., trybem uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu.
9. Spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się zasadniczo do przesądzenia tego, czy skarżąca spółka podając na wezwanie organu administracji numer identyfikacji podatkowej (NIP) nadany (uzyskany) w państwie jej siedziby (na Słowacji), tj. tzw. NIP–UE, spełniła wynikający z przepisów ustawy FOR wymóg kompletności wniosku złożonego w celu uzyskania rekompensaty. Orzekający w sprawie organ administracji stał na stanowisku, że wniosek spółki nie spełniał wymogów formalnych, albowiem słowacki numer identyfikacji podatkowej, którym posłużyła się spółka we wniosku o rekompensatę, nie uwzględniał wymogów formalnych wniosku wynikających z art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy FOR, gdyż – w ocenie organu – producent rolny ubiegający się o rekompensatę za brak zapłaty za wyprodukowane produkty rolne zbyte niewypłacalnemu podmiotowi skupującemu winien podać "polski NIP", tj. nadany zgodnie z przepisami ustawy z 13.10.1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (aktualny publikator Dz. U. 2025 r., poz. 237). W ocenie Sądu, stanowisko powyższe nie było trafne.
10.1. Wymogi formalne wniosku o rekompensatę uzyskiwaną z Funduszu Ochrony Rolnictwa zawarte są w art. 12 ust. 3 ustawy FOR. Zgodnie z tym przepisem, wniosek o przyznanie rekompensaty, poza elementami określonymi w k.p.a. winien zawierać:
a) numer identyfikacyjny producenta rolnego nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
b) numer PESEL albo NIP producenta rolnego, a w przypadku osób fizycznych niemających numeru PESEL - numer i serię paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość;
c) NIP oraz numer identyfikacyjny REGON grupy lub - w przypadku grupy wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego - numer w Krajowym Rejestrze Sądowym;
d) kwotę wierzytelności netto za produkty rolne zbyte podmiotowi skupującemu, który stał się niewypłacalny, za które producent rolny albo grupa nie otrzymali zapłaty;
e) dane podmiotu skupującego, który stał się niewypłacalny, od którego producent rolny albo grupa nie otrzymali zapłaty za zbyte produkty rolne;
f) wykaz: faktur VAT i faktur VAT RR z wyszczególnieniem produktów rolnych, za które producent rolny nie otrzymał zapłaty, faktur VAT z wyszczególnieniem produktów rolnych, za które grupa nie otrzymała zapłaty;
g) numer rachunku bankowego producenta rolnego albo grupy albo numer rachunku producenta rolnego albo grupy prowadzonego w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, na który ma zostać dokonana wypłata rekompensaty;
h) oświadczenie o prawdziwości danych i oświadczeń zawartych we wniosku i w załącznikach dołączonych do tego wniosku.
10.2. Z powołanego przepisu wynika, że wymogi formalne wniosku o rekompensatę określone w punktach a-b powyżej (odpowiadają one art. 12 ust. 3 pkt 1-2a ustawy FOR) sprowadzają się do wskazania danych umożliwiających należytą, tj. bezsporną i precyzyjną - identyfikację producenta rolnego ubiegającego się o to wsparcie. Temu, identyfikacyjnemu celowi służy zasadniczo, wskazany już w punkcie 1. cytowanego przepisu (pkt 10.a powyżej), wymóg podania "numeru identyfikacyjnego producenta rolnego". Podkreślić bowiem należy, iż powyższy numer jest numerem indywidualnym, unikalnym oraz niepowtarzalnym, który nadawany jest producentowi rolnemu w formie decyzji administracyjnej. Numer ten nie przechodzi na następcę prawnego producenta rolnego (por. art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; Dz. U. 2025 r., poz. 865).
Z uwagi więc na wskazywany wyżej zasadniczy element indywidualizujący wnioskodawcę stwierdzić należy, iż pozostałe wymogi wniosku o refundację, które zawarte są w art. 12 ust. 3 pkt 2 (wskazanie nr PESEL lub NIP producenta rolnego), postrzegać należy jako dookreślające główny sposób identyfikacji tegoż producenta, który ubiega się o wsparcie z Funduszu Ochrony Rolnictwa. Pozyskanie przez organ we wniosku – wyżej wskazywanych, dodatkowych danych (PESEL, NIP) ma na celu pełniejsze (niebudzące wątpliwości) zindywidualizowanie wnioskodawcy.
10.3. Oceniając kwestię identyfikacji wnioskodawcy (producenta rolnego) zwrócić należy uwagę także na zakres danych o wierzycielach, które gromadzi sam organ administracji. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy FOR określa bowiem obowiązki informacyjne niewypłacalnego podmiotu skupującego (jego syndyka lub innego podmiotu zarządzającego jego majątkiem) względem Dyrektora Generalnego KOWR, które sprowadzają się do podania (w krótkim terminie od daty powstania niewypłacalności skupującego): wykazu producentów rolnych i grup, których wierzytelności wobec tego podmiotu z tytułu zbycia produktów rolnych powstały przed datą niewypłacalności tego podmiotu, kwoty wierzytelności netto za sprzedane temu podmiotowi produkty rolne, imię i nazwisko wierzyciela albo jego nazwę oraz numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) albo numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku braku tych numerów - inne dane umożliwiające jednoznaczną identyfikację tego wierzyciela, a także firmę, pod którą działa wierzyciel będący przedsiębiorcą, jego miejsce zamieszkania albo siedzibę, adres i numer identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli wierzyciel ma taki numer.
10.4. Z przywołanego przepisu wynikają dwa wnioski:
- pierwszy, to cel któremu służyć ma agregowanie przez Dyrektora Generalnego KOWR powyższych, szczegółowych danych o kontrahentach podmiotu skupującego (o wierzycielach), a którym to celem jest "umożliwienie jednoznacznej identyfikacji wierzyciela", tj. producenta rolnego dysponującego wierzytelnościami względem niewypłacalnego podmiotu skupującego, a który następnie ubiegać się może o refundację ze środków Funduszu;
- drugi, to szczególnie istotna dla ocenianej sprawy okoliczność, iż Dyrektor Generalny KOWR pozyskuje od podmiotu skupującego szereg danych o wierzycielach będących przedsiębiorcami, przy czym informacja o numerze identyfikacji podatkowej (NIP), jest przekazywana wyłącznie wówczas, "jeżeli wierzyciel ma taki numer". Na etapie zatem pozyskiwania przez organ danych o producentach rolnych dysponujących wierzytelnościami względem niewypłacalnego podmiotu skupującego, dane o numerze NIP takiego wierzyciela, nie stanowią danych każdorazowo obligatoryjnie wymaganych, gromadzonych i przekazywanych przez podmiot skupujący. Redakcja analizowanego przepisu wskazuje zatem, że ustawodawca dostrzegał (przewidział) sytuacje, gdy numer identyfikacji podatkowej (NIP) nie będzie stanowi atrybutu indywidualizującego producenta rolnego (wierzyciela) i mogą wystąpić przypadki, gdy wierzyciel (producent rolny), w tym będący przedsiębiorcą, takim numerem nie będzie jednak dysponował.
10.5. Mając powyższe na względzie stwierdzić więc należy, iż skoro kontrahentem podmiotu skupującego mogą być niewątpliwie także podmioty, które nie dysponują (polskim) NIP-em, to nie sposób jest tak interpretować art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy FOR, że brak powyższego numeru każdorazowo wykluczał będzie te podmioty z zabezpieczenia (wsparcia) udzielanego przez Fundusz. Przy takiej bowiem interpretacji, poza ochroną Funduszu byłyby te podmioty, które z różnych przyczyn nie dysponowałyby wskazanym numerem. Wydaje się przy tym, iż dane składane przez producenta rolnego we wniosku o refundację, wespół z danymi o wierzycielach, którymi dysponuje organ administracji (Dyrektor Generalny KOWR) w ramach uzyskiwania informacji od niewypłacalnego podmiotu skupującego o jego kontrahentach – pozwalają dokonać precyzyjnej identyfikacji producenta rolnego, także bez numeru NIP, który – jak wskazano, nie zawsze jest w ogóle możliwy do uzyskania.
10.6. Z przedstawionymi wyżej rozważaniami spójna jest regulacja art. 3a przywołanej już wyżej ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników. Przepis ten stanowi, iż w przypadku, gdy z odrębnych przepisów wynika obowiązek podawania NIP, obowiązek ten dotyczy wyłącznie podmiotów, które są obowiązane posiadać NIP na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Przepisy tej ustawy przewidują w art. 2, że obowiązkowi ewidencyjnemu podlegają podmioty, które są podatnikami – czyli podlegają na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu (art. 7 ust. 1 ordynacji podatkowej). Tymczasem skarżąca spółka akcentowała, że jako spółka słowacka, zarejestrowana w Rejestrze Handlowym Sądu Miejskiego w Koszycach – nie ma obowiązku posiadania polskiego NIP, gdyż nie dysponuje cechą, z którą prawo wiąże taki obowiązek. Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR w Krakowie powyższej okoliczności nie kwestionował twierdząc jednakże, iż spółka mimo wszystko winna jednak dysponować polskim NIP-em właśnie na potrzeby postępowania administracyjnego związanego z realizacją złożonego wniosku o refundację. W ocenie Sądu, także i ten pogląd nie był trafny.
Po pierwsze, skoro spółka nie miała obowiązku dysponowania polskim NIP-em w świetle ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji, albowiem – wedle niezakwestionowanych przez organ administracji jej twierdzeń – nie spełniała kryteriów (warunków), od których prawo uzależnia ubieganie się o nadanie jej takiego numeru, to logiczne jest stanowisko, iż nie musiała ona takiego numeru podawać na potrzeby dopełnienia wymogów formalnych wniosku o rekompensatę. Cytowany wyżej art. 3a ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji – jasno stanowi, że określony przepisami odrębnymi obowiązek podawania NIP-u, dotyczy wyłącznie tych podmiotów, które są obowiązane posiadać tenże numer na podstawie przepisów ustawy o zasadach ewidencji.
Po drugie, sama ustawa FOR nie przewiduje własnej procedury nadawania NIP-u producentowi rolnemu, celem spełnienia wymogu formalnego wniosku określonego w art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy. Nie można więc zasadnie twierdzić, że numer taki mogłaby spółka uzyskać jedynie na potrzeby "procedur administracyjnych związanych z ubieganiem się o rekompensatę z Funduszu", tj. w sytuacji braku spełnienia przesłanek z ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji.
Po trzecie, ustawa FOR – co już wyżej akcentowano – dopuszcza sytuację, w której pozyskiwane przez organ dane o wierzycielach nie będą uwzględniały numeru identyfikacji podatkowej – właśnie z uwagi na fakt, że numer taki nie został wierzycielowi nadany (art. 11 ust. 1 ustawy). Wskazany ostatnio przepis uprawnia zatem do stwierdzenia, że NIP może nie być każdorazowo obligatoryjnym elementem składanego wniosku.
10.7. Uwzględniając przedstawione wyżej rozważania, w stanie faktycznym sprawy stwierdzić należy, iż Spółka, podając uzyskany w kraju jej siedziby numer NIP (UE-NIP) spełniła zatem dalej idący wymóg względem wymagań ustawy FOR. W ocenie Sądu, brak jest dostatecznych podstaw, aby dyskredytować podany przez spółkę numer identyfikacji podatkowej uzyskany w kraju macierzystym, skoro interpretacja przepisów prawa krajowego (ustawy FOR) nie może prowadzić do tego, że sztucznymi obowiązkami doprowadzi się do dyskryminacji podmiotów zarejestrowanych w innych krajach członkowskich Unii Europejskiej. Stosując zatem prounijną wykładnię prawa, do której zobowiązany jest też organ administracji – uznać należało, że podanie przez spółkę NIP-UE stanowiło o spełnieniu wymogów formalnych wniosku o refundację. Sąd podzielił stanowisko Spółki, iż będący podstawą prawną działania organu w tej sprawie – art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy FOR mówi o NIP-ie producenta rolnego, a przepis ten nie precyzuje, iż chodzi tu wyłącznie o NIP w rozumieniu ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników. Dostrzec trzeba, iż także w formularzu składanego wniosku jest mowa o "NIP-ie producenta rolnego", bez odesłania do polskiej ustawy ewidencyjnej. Wydaje się przy tym, iż cel przepisów wskazujących na wymogi formalne wniosku o rekompensatę jest taki, aby w sposób maksymalnie precyzyjny dokonać należytej identyfikacji podmiotu ubiegającego się o rekompensatę, a pośród tych danych identyfikacyjnych - NIP jest jedną z informacji w oparciu o którą, identyfikacja ta może nastąpić. Ewentualne wątpliwości organu w tym względzie mogą być także konfrontowane z bazą danych, którą dysponuje organ, a która gromadzona jest w oparciu o art. 11 ust. 1 ustawy FOR.
11. W ocenie Sądu, ogół przedstawionych rozważań prowadzi do wniosku, że pozostawienie bez rozpoznania podania spółki z 24.03.2025 r. naruszało prawo.
12. Stosownie do art. 149 par. 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do – pkt 1) wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do par. 1a przywoływanego wyżej przepisu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
13. Uznając, że pozostawienie bez rozpoznania podania spółki z 24.03.2025 r. naruszało prawo, Sąd w punkcie 2. sentencji stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku.
14. Fakt stwierdzenia pasywności organu w załatwieniu sprawy skarżącej nakazywał zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. sentencji na podstawie art. 149 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. 286 par. 2 p.p.s.a.
15. W kwestii użytego w cytowanym wyżej art. 149 par. 1a p.p.s.a. pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wskazać należy, iż przesłankę tę realizować będzie takie bezsporne i wyraźne działanie organu, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako "rażące" musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26.01.2024 r., III SAB/Kr 69/23; wyrok WSA w Krakowie z 28.11.2022 r., III SAB/Kr 53/22).
16. Analiza uwarunkowań kontrolowanej sprawy prowadziła do wniosku, że Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR w Krakowie, choć pozostawał w bezczynności, to jednak stan ten nie miał cechy rażącego naruszenia prawa. Takie orzeczenie, jak już wyżej zaznaczono, jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, będąc przejawem oczywistego lekceważenia prawa. W ocenianym przypadku bezczynność organu stanowiła wynik przyjętych zapatrywań i literalnej wykładni prawa, dokonywanej na tle przepisu budzącego wątpliwości interpretacyjne. Przyjęty sposób działania nie stanowił więc manifestacji nasilenia złej woli w załatwieniu tej sprawy. Te uwarunkowania przemawiały przeciwko uznaniu, że prawo w ocenianym przypadku zostało rażąco naruszone. W związku z powyższym, Sąd w punkcie 3. wyroku stwierdził, że bezczynności nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
17. Sąd oddalił skargę w części obejmującej żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (20 tys. zł) oraz ukarania organu grzywną (20 tys. zł), o których mowa w art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6 p.p.s.a.
Jak celnie wyjaśnił NSA w wyroku z 14.01.2026 r. (II GSK 2097/25) instytucja sumy pieniężnej (podobnie, jak też instytucja grzywny), o której jest mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną, co prowadzi do wniosku, że ich podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie. NSA wywodził, że stosowanie środków, o których mowa w przywołanym przepisie, powinno następować z rozwagą oraz przy uwzględnieniu i zachowaniu obiektywnych kryteriów oceny, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, mogących nosić (czy też noszących) znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, przy jednoczesnym istnieniu uzasadnionej obawy, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 124/21; 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I FSK 447/22). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał przy tym, że stosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasadniczo pozostaje w funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. z rażącym naruszeniem prawa. Jak natomiast już wyżej wskazano, oceniany przypadek nie wpisuje się w sytuacje objęte pojęciem rażącego naruszenia prawa, a więc te, od których zależne jest wyrzeczenie Sądu przyznające skarżącemu sumę pieniężną, jak też grzywnę dla organu. Pasywność organu w tej sprawie stanowiła efekt przyjętej wykładni nieprecyzyjnej regulacji prawnej, co nie uprawniało do zasądzenia oczekiwanych przez spółkę kwot. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 par. 2 p.p.s.a. – skargę w tym zakresie oddalił.
17. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika skarżącego. To wynagrodzenie zostało ustalone w oparciu o par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2026 r., poz. 118) – i wynosiło 480 zł, a wraz z wpisem od skargi (100) zł i opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) – suma celowych kosztów skarżącej wyniosła 597 zł.