II SAB/Wa 622/24

II SAB/Wa 622/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Iwona Maciejuk
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność C. Sp. z o.o. z siedzibą [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Fundacji "[...]"
z siedzibą w W. na bezczynność C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka" lub "organ")
w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Pismem z [...] maja 2021 r. (który wpłynął do organu 24 maja 2021 r.) Fundacja "[...]" z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "Fundacja"), zwróciła się do Spółki o udostępnienie w trybie przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), następującej informacji publicznej - wersji elektronicznej Studium Wykonalności i Projektu Budowlanego dla projektu nr [...] "Modernizacja infrastruktury [...]". Jednocześnie skarżąca wniosła o przekazanie wnioskowanych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej.
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Spółka pismem z [...] czerwca 2021 r. poinformowała Fundację, że nie jest możliwe udostępnienie wnioskowanych dokumentów, gdyż Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie Spółka przesłała skarżącej prezentację, dotyczącą konsultacji inwestorskich projektu nr [...] "Modernizacja infrastruktury [...]".
Pismem z [...] lipca 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu o niezwłoczne udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, w sposób ujęty we wniosku, podnosząc, że do udostępniania informacji publicznej, obok organów władzy publicznej, mogą być obowiązane również inne podmioty, nie wyłączając prywatnych, w zakresie
w jakim wykonują zadania publiczne, w tym dysponują majątkiem publicznym. Do podmiotów prywatnych wykonujących w określonym zakresie, zadania publiczne, można zaliczyć m.in. zarządców infrastruktury kolejowej w zakresie w jakim w myśl przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1043, 1378, 1778, z 2021 r. poz. 780, 784) nałożono na nich publicznoprawny obowiązek udostępniania infrastruktury na równoprawnych zasadach uprawnionym do tego podmiotom.
Fundacja wskazała, że zadanie w postaci modernizacji infrastruktury kolejowej
w rejonie [...], którego celem jest przekształcenie Rejonu [...] w największy, nowoczesny obszar przeładunku towarów na wschodniej granicy Unii Europejskiej z [...], zostało powierzone Spółce przez Ministerstwo Infrastruktury. Jednocześnie ww. organ objął nadzorem to przedsięwzięcie. Tak więc ww. inwestycja nie jest wykonywana w interesie prywatnym Spółki, lecz w interesie ogólnym (ogólnospołecznym, użyteczności publicznej), co kwalifikuje się jako zadanie publiczne. Wskazując na treść art. 2 ust. 1 pkt 3 z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777, 784) podniosła, że podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej oznacza m.in. osobę prawną, zapewniającą infrastrukturę techniczną na potrzeby transportu, w tym linii kolejowych, dróg, portów i lotnisk. Zdaniem Fundacji, Spółka, wykonując ww. inwestycję, dysponuje majątkiem publicznym, a nie własnym, bowiem za takowy majątek należy rozumieć wszelkiego rodzaju środki publiczne
w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, 1236), a wśród nich zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy środki pochodzące
z budżetu Unii Europejskiej. Jak wynika z informacji opublikowanej na stronie Spółki, projekt [...] "Modernizacja infrastruktury [...]" jest współfinansowany przez Unię Europejską
z Instrumentu "Łącząc Europę" (CEF). Dofinansowanie ze środków unijnych wynosi 85%, zaś pozostałe środki pochodzą z budżetu państwa.
Fundacja nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu, że żądany przez nią dokument nie może być zakwalifikowany jako informacja publiczna, gdyż
w orzecznictwie przyjmuje się, że dokumenty w postaci wniosku o dofinansowanie Projektu i Studium Wykonalności Projektu stanowią informację publiczną. Wskazała, że nie powinno to dziwić, skoro w oparciu o te dokumenty rozdysponowywane są środki publiczne. Dokumenty te - nawet jeśli nie zostały wytworzone przez podmioty, podlegające reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlegają rządom omawianej ustawy z tej przyczyny, że stają się one substratem postępowania, prowadzonego przez podmiot publiczny, który decyduje o wydatkowaniu środków publicznych. Wobec nieudostępnienia żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, Spółka pozostaje w bezczynności.
Odnosząc się do powyższego Spółka w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. zakwestionowała argumenty Fundacji, podtrzymując uprzednio zajęte stanowisko
i twierdząc, że nie jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej
w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., bowiem nie jest organem władzy publicznej, nie reprezentuje Skarbu Państwa ani też nie wykonuje zadań publicznych, a jedynie prowadzi działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową na podstawie wewnętrznych aktów korporacyjnych.
Pismem z [...] marca 2022 r. (data nadania skargi) Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej z [...] maja 2021 r. w określonym terminie, a tym samym udzielenia wnioskowanej informacji; 2) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Fundacja stwierdziła, że Spółka niewątpliwie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., bowiem jest podmiotem prywatnym (przedsiębiorcą), który dysponuje środkami publicznymi (jest inwestorem w projekcie w całości finansowanym ze środków publicznych) w zakresie realizacji powierzonych mu zadań (wymienionych w przepisie art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - Dz. U. z 2021 r., poz. 1984, zwana dalej: "u.t.k.").
W ocenie skarżącej wnioskowany projekt budowlany, podobnie jak studium wykonalności, stanowi dokument, który - choć prawdopodobnie nie został wytworzony przez podmiot podlegający reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej - jest podstawą wydania decyzji w postępowaniu prowadzonym przez podmiot publiczny. Organ administracji architektonicznobudowlanej sprawdza bowiem - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z szeregiem ustaleń i wymogów
w myśl art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; zwana dalej: "P.b."). Ponadto, zamierzenie inwestycyjne, które ma zostać zrealizowane w oparciu o sporządzony projekt budowlany, ma być sfinansowane
w całości ze środków publicznych, a treść projektu budowlanego wprost decyduje
o sposobie wydatkowania przyznanego finansowania. Ponadto zarówno studium wykonalności, jak i projekt budowlany są wynikiem analiz finansowych, ekonomicznych
i technicznych, prowadzonych w celu przygotowania przedsięwzięcia - w tym wypadku finansowanego ze środków publicznych - i skarżąca nie dostrzega podstaw do różnicowania statusu obu wnioskowanych dokumentów w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Fundacja wskazała, że zgodnie z oficjalną informacją, udostępnianą przez Ministra Infrastruktury, przedmiotowa inwestycja realizowana przez Spółkę, uzyskała akceptację Wojewody [...], który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę [...]. Skoro zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, to należy uznać, że tym samym wnioskowany przez skarżącą projekt budowlany został zatwierdzony. Zatem zdezaktualizowała się również argumentacja organu, że projekt architektoniczno-budowlany stanowi informację publiczną pod warunkiem jego zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej.
Zdaniem Fundacji, skoro złożony przez nią wniosek dotyczył dokumentów stanowiących informację publiczną oraz został skierowany do podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, to wniosek ten winien być załatwiony przez podmiot obowiązany w sposób prawem przewidziany, tj. poprzez udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, ewentualnie poprzez odmowę udostępnienia żądanej informacji
z uwagi na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych oraz przez wzgląd na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Udostępnienie informacji publicznej powinno w zasadzie nastąpić bez zbędnej zwłoki, lecz nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, nie wydał też decyzji odmownej
w tym zakresie, poprzestając na zawiadomieniu skarżącej o tym, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Nie podjął zatem żadnej z przewidzianych prawem czynności. Zatem organ pozostawał w bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia uwzględnienie wniosków złożonych przez skarżącą w skardze.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie pozostawał w bezczynności, bowiem każdorazowo w odpowiedzi na wnioski skarżącej informował, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a także, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.
Wyrokiem z 12 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 230/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku Fundacji z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Spółki na rzecz Fundacji kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że oceniając, czy organ pozostaje
w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącą opracowanie stanowi informację publiczną. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Wyłącznym akcjonariuszem Spółki jest bowiem P., zaś głównym akcjonariuszem P. S.A. Właścicielem 100% akcji P.S.A. jest Skarb Państwa.
Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że z perspektywy oceny, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, najistotniejsze jednak znaczenie ma fakt, że Spółka, jako wykonawca wskazanego we wniosku projektu, wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. W konsekwencji, niezależnie od innych argumentów, podmiot ten jest zatem (co najmniej w zakresie wykonania Studium) zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zamierzenie inwestycyjne, które ma zostać zrealizowane
w oparciu o sporządzony projekt budowlany, ma bowiem być sfinansowane w całości ze środków publicznych.
Sąd pierwszej instancji pokreślił, że z uwagi na wykonywanie zadań publicznych w zakresie opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego, organ był zobowiązany do udzielania informacji publicznej dotyczącej Studium, gdyż będzie w tym zakresie dysponował środkami publicznymi.
Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności
w rozpoznaniu wniosku skarżącego, gdyż informacji tej nie udzielił. Wbrew stanowisku organu, żądany przez skarżącą dokument - Studium Wykonalności i Projektu Budowlanego dla projektu nr [...] "Modernizacja infrastruktury [...]" stanowi informację publiczną. Studium jest bowiem dokumentem, zawierającym ocenę inwestycji, określającym różne warianty jej przebiegu, wytyczne co do sposobu jej realizacji, itp. Ponadto ustalenia i oceny dokonane w tym opracowaniu są podstawą opracowania kolejnych dokumentów, stanowiących jeden z elementów wniosku o dofinansowanie inwestycji. Nie ma przy tym znaczenia, że nie był to jedyny dokument, stanowiący podstawę opracowania wniosku
o dofinansowanie ww. inwestycji, co wynika ze specyfiki postępowania, służącego
(w założeniu) rozdysponowaniu funduszy publicznych na realizację różnego rodzaju przedsięwzięć, w ramach różnego rodzaju programów operacyjnych. Niewątpliwie zatem wnioskowany przez skarżącą do udostępnienia dokument służy realizacji zadań publicznych przez Spółkę.
Oceniając, czy brak działania miał charakter kwalifikowany, Sąd uznał, że
w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu było związane z jego złą wolą oraz że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki.
W wyniku wniesienia przez Spółkę skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 października 2024 r. sygn. akt III OSK 137/23 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że WSA w Warszawie, badając przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pominął regulację zawartą w art. 4 ust. 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, a także nie rozważył w sposób należyty kwestii "wykonywania zadań publicznych" przez adresata wniosku dostępowego. Nie jest wystarczające ograniczenie się w tym zakresie do stwierdzenia, że Spółka, jako wykonawca wskazanego we wniosku projektu, wykonuje zadania publiczne
w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Prawidłowe rozważenie kwestii "wykonywania zadań publicznych" wymaga, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważenia powierzonych Spółce zadań w zakresie zarządzania infrastrukturą kolejową na tle przede wszystkim regulacji zawartych w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 697 ze zm.), czego brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Konieczne jest zatem odniesienie się do ustawowej definicji zarządcy infrastruktury oraz do katalogu zadań, jakie spoczywają na zarządcy infrastruktury kolejowej w kontekście "wykonywania zadań publicznych", o jakim jest mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygając sprawę, nie dysponował dokumentami źródłowymi w postaci wnioskowanego Studium Wykonalności i Projektem Budowlanym, których dotyczy ocena, co do charakteru oraz zawartej w nim treści. Z akt sprawy nie wynika, by Sąd pierwszej instancji przed wyrokowaniem w sprawie zapoznał się z treścią żądanych dokumentów w celu wyjaśnienia i ustalenia, czy dokumenty te zawierają informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tak jak twierdzi wnioskodawca, czy - jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie w odniesieniu do przedmiotowego Studium Wykonalności - jest to dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekanie w sprawie bez uprzedniego zapoznania się z treścią żądanych dokumentów uznać należy za przedwczesne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że wnioskowane Studium zawiera informację publiczną, brak jest bowiem odniesienia się w tym zakresie do argumentów Spółki dotyczących wewnętrznego charakteru tego dokumentu. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten ograniczył się niemal jedynie do stwierdzenia, że żądany dokument ma walor informacji publicznej, a oceny tej dokonał bez przeprowadzenia dogłębnej analizy w tym zakresie, w tym w szczególności z uwzględnieniem treści tego dokumentu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do charakteru prawnego drugiego z żądanych dokumentów, tj. Projektu Budowlanego, co trafnie podniesiono
w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania
w przypadkach określonych w ustawie.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga Fundacji nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2024 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 137/23, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 230/22 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto zgodnie
z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 P.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa,
o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 P.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08). Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej.
W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 P.p.s.a., por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA
z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA
i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.
W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Pojęcie "danych publicznych" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Ustawodawca ograniczył się w tym zakresie jedynie do przykładowego wymienienia danych, którym ten statut może być przyznany. W doktrynie przyjmuje się, że w świetle ujętego w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wyliczenia uprawnione jest twierdzenie, że dane publiczne stanowi treść zawarta w stanowisku wyrażonym przez organy władzy publicznej, bez względu na formę wyrazu, miejsce publikacji, czy też zakres podmiotów, których dotyczy (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz: Ustawa
o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wyd. Beck z 2018 r.). Także
w orzecznictwie dominuje stanowisko, wedle którego informacją publiczną jest treść dokumentów, wystąpień, opinii i ocen dokonywanych przez podmioty zobowiązane do ich udostępnienia, bez względu na to do kogo są kierowane, kto je wytworzył oraz jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki WSA w Warszawie: z 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08, publ. OwSG 2009, nr 5, poz. 35; z 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 192/05, publ. Legalis; z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 90/17, publ. Legalis). Ważne jest, by wskazane dokumenty służyły realizowaniu przez organ zadań publicznych.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej
z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanego przez nią we wniosku z [...] maja 2021 r. Studium Wykonalności
i Projektu Budowlanego dla projektu nr [...] "Modernizacja infrastruktury [...]".
Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, należało w pierwszej kolejności ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącego opracowanie stanowi informację publiczną.
Zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej
w rozumieniu ww. przepisu u.d.i.p. Spółka nie jest bowiem organem władzy publicznej, nie reprezentuje w żadnym zakresie Skarbu Państwa, jak również nie wykonuje również zadań publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że z wydruku strony internetowej P. S.A. nie wynika, wbrew temu co uprzednio ustalił Sąd pierwszej instancji, iż P. S.A. jest głównym, czy też większościowym akcjonariuszem P. S.A.
Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji
i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 184), przez pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów, domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Udział P.S.A. w P. S.A. wynosi zaś jedynie 33,01 %.
Osoba prawna, której dotyczy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. powinna posiadać pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazany przepis nie mówi o wielkości udziałów w majątku spółki, lecz o udziale w rynku właściwym, przez który rozumie się rynek opisany w art. 4 pkt 9 tej ustawy.
Spółka w toku postępowania podnosiła, że jest spółką prawa handlowego
i prowadzi działalność gospodarczą w postaci zarządzania (w tym udostępniania) infrastrukturą kolejową na podstawie wewnętrznych aktów korporacyjnych (aktu założycielskiego). Jedynym założycielem i wspólnikiem C. Sp. z o.o. jest P. S.A., zaś Spółka została utworzona wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych. W utworzeniu Spółki nie było żadnego elementu publicznoprawnego, tj. nie została utworzona na podstawie ustawy czy też decyzji administracyjnej, ani nie została utworzona przez żaden organ władzy publicznej, ale przez inną spółkę prawa handlowego.
Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r. syg. akt I OPS 1/05, wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom.
Spółka jako zarządca infrastruktury kolejowej działalność prowadzi m.in. na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 697 ze zm).
Zgodnie z art. 4 pkt 7 ww. ustawy zarządca infrastruktury to podmiot odpowiedzialny za zarządzanie infrastrukturą kolejową, jej eksploatację, utrzymanie, odnowienie lub udział w rozwoju tej infrastruktury, a w przypadku budowy nowej infrastruktury, podmiot, który przystąpił do jej budowy w charakterze inwestora.
Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 19a ww. ustawy organizator publicznego transportu kolejowego to organizator publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym w zakresie odnoszącym się do pasażerskich przewozów kolejowych. Na podstawie zaś art. 4 pkt 19b) operator publicznego transportu kolejowego to operator publicznego transportu zbiorowego
w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
w zakresie obnoszącym się do pasażerskich przewozów kolejowych.
Zauważyć należy, że w definicji zarządcy nie nawiązano więc do pełnienia zadań publicznych w przeciwieństwie do organizatora publicznego transportu kolejowego czy operatora publicznego transportu kolejowego, których definicje znalazły się odpowiednio
w pkt 19 i 19b ww. ustawy.
Z art. 5 powołanej ustawy wynika, że do zadań zarządcy infrastruktury, zwanego dalej "zarządcą", należy:
1) zarządzanie infrastrukturą kolejową polegające na:
a) nadawaniu drodze kolejowej statusu linii kolejowej przez określenie:
- elementów infrastruktury kolejowej wchodzących w jej skład,
- jej punktu początkowego i końcowego,
- stacji kolejowych wchodzących
- odcinków, na jakie jest podzielona,
- jej numeru,
b) nadawaniu drodze kolejowej statusu bocznicy kolejowej przez określenie jej punktu początkowego i końcowego,
c) znoszeniu statusu linii; kolejowej i bocznicy kolejowej,
d) określaniu elementów infrastruktury kolejowej, które stanowią infrastrukturę prywatną lub nieczynną;
e) wykonywaniu funkcji podstawowych,
f) (uchylona);
1a) eksploatacja infrastruktury kolejowej polegająca na:
a) udostępnianiu infrastruktury kolejowej, świadczeniu usług z tym związanych
i pobieraniu z tego tytułu opłat,
b) prowadzeniu ruchu kolejowego;
2) utrzymanie infrastruktury kolejowej przez prowadzenie prac mających na celu utrzymanie stanu i zdolności istniejącej infrastruktury kolejowej do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, w tym nadzór nad funkcjonowaniem urządzeń sterowania ruchem kolejowym i przytorowych urządzeń kontroli bezpiecznej jazdy pociągów;
3) zarządzanie nieruchomościami będącymi elementem infrastruktury kolejowej;
4) udział w rozwoju infrastruktury kolejowej;
5) odnowienie infrastruktury kolejowej.
W ocenie Sądu Spółka jako zarządca infrastruktury nie wykonuje zadań
w zakresie zarządzania infrastrukturą kolejową na tle regulacji zawartych w ustawie o transporcie kolejowym. Jak bowiem wynika z wydruku Krajowego Rejestru Sądowego Dział 3 Rubryka 1 - przedmiotem przeważającej jej działalności jako przedsiębiorcy jest działalność usługowa wspomagająca transport lądowy. Przedmiotem zaś pozostałej działalności Spółki jest naprawa i konserwacja pozostałego sprzętu transportowego, roboty związane z budową dróg szynowych i kolei podziemnej, przygotowanie terenu pod budowę, transport kolejowy towarów, pozostałe specjalistyczne roboty budowlane gdzie indziej niesklasyfikowane, wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, realizacja projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych
i niemieszkalnych, roboty związane z budową pozostałych obiektów inżynierii lądowej
i wodnej, gdzie indziej niesklasyfikowane.
O okoliczności, że Spółka wykonuje zadania publiczne, wbrew temu co podnosi skarżąca, nie świadczy treść art. 2 ust. 1 pkt 3 lit. d) ustawy z dnia 7 maja 2010 r.
o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777, 784). W przepisie tym mowa jest bowiem o zadaniach z zakresu użyteczności publicznej,
a nie o zadaniach publicznych. Ponadto zakres przedmiotowy ww. ustawy dotyczy zasad działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, zaś bezspornie Spółka takiej działalności nie prowadzi.
Nie można też zgodzić się ze skarżącą, że zamierzenie inwestycyjne ma zostać przez Spółkę sfinansowane w całości ze środków publicznych. W tym zakresie na dzień wniesienia Spółka nie otrzymała bowiem jeszcze żadnego dofinansowania, a jedynie
o nie dopiero wnioskowała. Nie wiadomo więc było czy w ogóle takie dofinansowanie otrzyma, a zatem czy zamierzenie inwestycyjne zostanie w całości sfinansowane ze środków publicznych.
Wobec ustalenia, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych bowiem nie wykonuje zadań publicznych o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. za bezprzedmiotowe w zakresie ustalenia bezczynności organu należy uznać rozstrzygnięcie Sądu czy żądany przez skarżącą dokument - Studium Wykonalności i Projektu Budowlanego dla projektu nr [...] "Modernizacja infrastruktury [...]" stanowi informację publiczną. Kwestia ta ma znaczenie drugorzędne dla rozstrzygnięcia
w niniejszej sprawie. Podmiot bowiem który posiada wprawdzie informację publiczną ale nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p., nie ma obowiązku jej udostępnienia.
Konkludując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca bezczynność organu w udostępnieniu wnioskowanej informacji. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.