III SAB/GL 76/23

III SAB/Gl 76/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Barbara Brandys-Kmiecik
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy O. w T. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 stycznia 2023r., M. P. (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy O. z siedzibą w T. (dalej: BiOK, organ) w przedmiocie udzielenia mu informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z 10 stycznia 2023 r.
W skardze zarzucił naruszenie:
1) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie określonej przepisami prawa;
2) art. 13 ust. 1 w zw. z 16 ust. 1 i 2 "u.d.i.p" w zw. z art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez doręczenie pisma, które nie spełnia wymagań prawnych.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora BiOK-u do załatwienia jego wniosku z 10 stycznia 2023 r. i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Stan faktyczny sprawy jest następujący.
Skarżący wnioskiem z 10 stycznia 2023 r. zwrócił się do organu o udostępnienie, na podstawie przepisów u.d.i.p., następującej informacji:
wskazania kwoty wypłaconych w 2022 r. nagród/premii głównej księgowej BiOK-u A. K.
Decyzją nr [...] z 24 stycznia 2023 r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej.
Organ pismem z 10 lutego 2023 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku z 10 stycznia 2023 r. poprzez jego podpisanie.
Dokonując ponownej oceny wniosku z 10 stycznia 2023 r., uzupełnianego 17 lutego 2023 r., organ decyzją nr [...] z 2 marca 2023 r. uchylił decyzję z 24 stycznia 2023 r. i odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.
W związku z powyższym skarżący złożył skargę na bezczynność BIOK do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W uzasadnieniu skargi m.in. podniósł, że na dzień składania skargi, wniosek nie został właściwie zrealizowany. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej wydaje decyzję stosując właściwe przepisy k.p.a., w tym określone w art. 64 § 2 k.pa. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Wskazał też, że wniosek o udzielenie informacji publicznej zawierający brak formalny (taki jak brak podpisu), który nie został uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym - jak w wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt II SA/Wa 351/18 (dostępny CBOSA).
Wskazał, że działanie organu nie tylko naruszyło przepisy proceduralne, ale zarazem doprowadziło do sytuacji, w której wnioskodawca wiedząc, że organ zamierza wydać decyzję odmowną, musi korzystać ze skargi na bezczynność. Dopiero po jej uzyskaniu, może skorzystać z środków odwoławczych mogących merytorycznie zmienić rozstrzygnięcie, co znacząco wydłuża całe postępowanie administracyjne zmierzające do realizacji jego wniosku, a taka praktyka stoi w sprzeczności z zasadą wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie jej oddalenie w całości.
Wskazał, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających polegających na ustaleniu, że wypłata nagród odbyła się zgodnie z założeniami Planu Finansowego na 2022 rok w tym zakresie, regulacjami Regulaminu Wynagradzania Biblioteki oraz po analizie akt osobowych głównej księgowej, uznał, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wskazania kwoty wypłaconych w 2022 roku nagród/premii głównej księgowej BIOK-U jest bezpodstawny, ponieważ główna księgowa BIOK nie spełniania warunku bycia "osobą pełniącą funkcje publiczne".
Wskazał, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W przedmiotowym wypadku organ w ustawowym terminie załatwił wniosek skarżącego, poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielania informacji dotyczącej wskazania kwoty wypłaconych w 2022 roku nagród/premii głównej księgowej BIOK-u.
Nadto wskazał, iż informacja publiczna w zakresie nagród dotyczy wyłącznie osób pełniących funkcje publiczne (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.), a główna księgowa BIOK nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu mającego udzielić informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminach przewidzianych w art. 13 u.d.i.p. organ takiej czynności nie podejmie, względnie nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji lub nie poinformuje strony o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Odpowiedzi na wniosek skarżącego z 10 stycznia 2023 r., organ udzielił najpierw decyzją z 24 stycznia 2023 r., a po uzupełnieniu podpisu przez skarżącego w dniu 17 lutego 2023 r., wydał decyzję odmowną i uchylił decyzję z 24 stycznia 2023 r. Zatem 14 – dniowy termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został zachowany.
Wyjaśnienia wymaga pojęcie bezczynności organu administracji publicznej, które zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie - por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.
Wskazać należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z 10 stycznia 2023 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci wskazania kwoty wypłaconych w roku 2022 r. nagród/premii głównej księgowej BiOK-u.
Strona zarzuca, że informacja publiczna nie została udostępniona we właściwej formie, ponieważ jej wniosek nie został właściwie zrealizowany tj. powinien być podpisany zgodnie z art.63 § 1 k.p.a.
Organ wskazał, iż informacja publiczna w zakresie nagród dotyczy wyłącznie osób pełniących funkcję publiczne, a główna księgowa BIOK nie spełnia warunku bycia "osobą pełniącą funkcje publiczne".
Wobec tak określonej linii sporu należy podkreślić, że mimo, iż przepisy u.d.i.p., nie definiują pojęcia "bezczynności", to pojęcie zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak już wspomniano, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności.
Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP i obejmuje informację o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów i interesów publicznych. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16).
Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy tj. zasadności skargi na bezczynność organu w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej - to należy wskazać, że organ załatwił wniosek strony w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący bowiem wnioskiem z 10 stycznia 2023 r. zażądał, w trybie u.d.i.p., informacji w zakresie wskazania kwoty wypłaconych w 2022 roku nagród/premii głównej księgowej BIOK-u.
Zauważyć także należy, że żądanie strony z 10 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej z brakiem formalnym w postaci braku podpisu wnioskodawcy organ załatwił przesyłając w dniu 24 stycznia 2023 r. decyzję odmowną.
Skarżący 17 lutego 2023 r. uzupełnił podpis pod swoim wnioskiem, zaś organ w dniu 2 marca 2023 r. uchylił decyzję z 10 stycznia 2023 r., i odmówił udzielenia informacji publicznej.
Zatem oceniając w takich ramach przedmiotową skargę należy wskazać, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż organ powinien wezwać go do uzupełnienia podpisu ponieważ wniosek o udzielenie informacji publicznej zawierający brak formalny (taki jak brak podpisu), który nie został uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania, Sąd zauważył, że organ wezwał 10 lutego 2023 r., skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie. Po uzupełnieniu organ ponownie rozstrzygnął sprawę w zakresie wniosku skarżącego wydał decyzję z 2 marca 2023 uchylającą decyzję z 24 stycznia 2023 r., i odmówił udostepnienia informacji publicznej.
Sąd podziela stanowisko organu oparte o wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, iż: "w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte".
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.