III SAB/Gl 526/25

III SAB/Gl 526/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-02-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i informacji o środowisku 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta M. do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta M. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Miasta M. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 13 listopada 2025r. M. W. (dalej: Skarżący) wniósł skargę na bezczynność Burmistrza M. (dalej: Burmistrz) w sprawie udostępnienia informacji publicznej i informacji o środowisku.
Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący wnioskiem z 12 lutego 2025r. zwrócił się o udostępnienie protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Straż Miejską w M. dotyczącej pieców oraz rodzaju paliwa używanego do ogrzewania mieszkań przy ul. [...], a mianowicie:
- informacji, czy zgłoszenie zostało potwierdzone,
- informacji od której godziny do której godziny, trwały ww. interwencje,
- informacji czy funkcjonariusze znaleźli podstawy do wyciągnięcia konsekwencji, a jeśli ich nie znaleźli, to z jakim uzasadnieniem (np. nieprawidłowa organizacja ruchu, co konkretnie jest w niej nieprawidłowego),
- liczby wykonanych na miejscu ww. interwencji wezwań inicjujących postępowania w sprawach o wykroczenie,
- liczby środków oddziaływania wychowawczego udzielonych na miejscu ww. interwencji,
- liczby mandatów wypisanych na miejscu ww. interwencji,
- liczby decyzji o skierowaniu wniosków o ukaranie do sądu, które zostały podjęte na miejscu ww. interwencji.
Domagał się przesłania skanów dokumentów na jego adres e-mail lub o informację o możliwości osobistego wglądu w protokół w siedzibie Straży Miejskiej.
Pismem z 18 lutego 2025 r. Burmistrz poinformował, że wniosek Skarżącego nie może zostać rozpatrzony w trybie dostępu do informacji publicznej, gdyż zgodnie z jej art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. Oznacza to, że ustawodawca przyznał prymat ustawom szczególnym przed ustawą.
Burmistrz zaznaczył, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy art. 379 i 380 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z póżn. zm.) Z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanego podmiotu lub kontrolowanej osobie fizycznej. Z przepisu tego wynika iż przedmiotowy protokół udostępniany jest jedynie wymienionym w tym przepisie osobom. Pozostałe wnioskowane informacje w większości także ujęte są w protokole i z tego powodu podlegają takiemu samemu reżimowi jak zasady udostępniania protokołu.
Poza tym nawet jeżeli wniosek podpadałby pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej musiałby być skonkretyzowany. Okoliczność nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż zasady dostępu do informacji wnioskowanych reguluje inna ustawa (ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z póżn. zm.) tym nie mniej brak dostatecznego sprecyzowania wniosku jest przeszkodą w jego rozpoznaniu.
Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Burmistrza Skarżący pismem z 20 lutego 2025r. złożył kolejny wniosek w tym samym przedmiocie. W piśmie z 4 marca 2025r. Burmistrz podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Następnie Skarżący skierował kolejne zapytania w tym przedmiocie w dniach 24 marca 2025r., 25 marca 2025 r. oraz 2 kwietnia 2025 r.
Odpowiadając w piśmie z 8 kwietnia 2025 r. Burmistrz podał, że w lutym 2025r. Straż Miejska w M. przeprowadziła: 50 kontroli spalania, w trakcie których skontrolowano: rodzaj pleców-kotłów, rodzaj spalanych paliw, skontrolowano również czy spalane są odpady. W trakcie przedmiotowych kontroli ujawniono 16 nieprawidłowości z art. 334 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1a Uchwały Sejmiku woj. [...] Nr [...] - "instalacja eksploatowana w okresie powyżej 10 lat od daty ich produkcji lub nieposiadających tabliczki znamionowej". Nie ujawniono spalania odpadów czy też paliw niedozwolonych. W dwóch przypadkach nałożono grzywnę w postaci mandatu karnego, w 14 przypadkach zastosowano pouczenie. W każdym z tych przypadków poinformowano o obowiązku wymiany pieca na piec (kocioł) zgodny z obowiązującymi przepisami oraz o rekontrolach Straży Miejskiej, które będą ponownie przeprowadzone"
W skardze na bezczynność Burmistrza M. do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie udostępnienia informacji publicznej i informacji o środowisku Skarżący podniósł, że Burmistrz w piśmie 18 lutego 2025r. nie rozpatrzył sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na "ustawy szczególne", ale nie wydał decyzji. Następnie w piśmie z 4 marca 2025r. Burmistrz podtrzymał stanowisko, opisując zakres kontroli (m.in. CEEB, pobór próbki, wilgotność drewna, tabliczka znamionowa), lecz znów bez decyzji.
Skoro odmowa/umorzenie wymaga decyzji (art. 16 u.d.i.p.), a informacja powinna być udostępniona w 14 dni (art. 13 u.d.i.p.) - ewentualnie w jeden miesiąc, jeżeli to informacja o środowisku (art. 14 u.o.ś.) - organ pozostaje w bezczynności.
Skarżący zaznaczył, że Burmistrz dysponuje danymi – 8 kwietnia 2025r. ([...]) udzielił statystyk (liczby kontroli, naruszeń, mandatów/pouczeń itd.), co potwierdza istnienie informacji możliwych do udostępnienia w formie zestawień bez danych osobowych.
Wobec powyższego Skarżący domaga się zobowiązania Burmistrza do załatwienia jego wniosku przez udostępnienie informacji albo wydanie decyzji administracyjnej; stwierdzenie bezczynności oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia grzywny organowi albo przyznania sumy pieniężnej na jego rzecz oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.
Podkreślił, że każdorazowo w terminie ustawowym realizował wnioski Skarżącego.
Wobec uznania, że w sprawie tryb przewidziany w u.d.i.p. nie znajduje zastosowania z uwagi na przepisy szczególne (w tym przypadku przepisy ustawy o ochronie środowiska) zwykłym pismem poinformował o tym Skarżącego. Nie było więc postaw do wydania decyzji administracyjnej, jak np. w przypadkach wskazanych w art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Burmistrz wskazał także na nieprecyzyjnie skonstruowany wniosek - nie został oznaczony okresu za jaki Skarżący żądał przedstawienia informacji, wyszczególnionych w treści wniosku. Późniejsze doprecyzowania z marca i kwietnia 2025 r. precyzują jedynie żądanie w odniesieniu do treści protokołu kontroli przeprowadzonych w lutym 2025 r. Pismem z 8 kwietnia 2025 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi w zakresie żądanych danych liczbowych. Tym samym wniosek z dnia 12 lutego 2025 r nie został zrealizowany jedynie w zakresie udostępnienia dokumentów, ponieważ Burmistrz pozostaje w przekonaniu, że tryb szczególny w stosunku do informacji określonych przez Skarżącego reguluje art. 379 i 380 Prawo ochrony środowiska.
Niezależnie Burmistrz wskazał, że terminowo i na każdy wniosek przekazywał odpowiedzi na zapytania Skarżącego. Wobec tego w przypadku gdyby Sąd nie podzielił jego interpretacji Burmistrz wniósł o niewymierzanie grzywny oraz innych środków, gdyż jego działanie wynikało z interpretacji zapisów ustawowych i nie miało znamion rażącego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Wreszcie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi - Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).
Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 1997 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) Przesądzenie powyższego i tym samym uznanie że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Burmistrz - co wynika z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) jest organem gminy. Tym samym wnosić należy, że spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.
Nie budzie także wątpliwości, że przedmiotem żądania Skarżącego jest informacja publiczna. Jak bowiem wynika z art. 6. ust. 1 pkt. 4 lit.a tired drugie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.
Kwestia sporną natomiast okazał się tryb, jaki do udostępnienia żądanej informacji należy zastosować. W ocenie Skarżącego powinno się to odbyć z zastosowaniem przepisów u.d.i.p. Inne stanowisko zajmuje Burmistrz wskazując na art. 380 ust.1 Prawa ochrony środowiska.
Według art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jak stwierdził NSA w wyroku z 22 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1361/22 wniosek o informację publiczną winien być rozpatrzony w oparciu o przepisy u.d.i.p., chyba że istnieją przepisy szczególne, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przewidziane treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenie ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny, w odmienny sposób, całościowo reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 5 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3301/21; z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18; z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 232/16). Wsparciem tego stanowiska jest wykładnia systemowa art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonana przez NSA w uchwale z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 8/13), w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy".
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy za przepis statuujący odrębne zasady dostępu do żądanego dokumentu nie można uznać art. 380 ust.1 Prawa ochrony środowiska. Określony w nim bowiem został sposób postępowania z dokumentem protokołu kontroli, a nie z informacją publiczną związaną z przeprowadzeniem kontroli. Skoro zatem wskazany przepis Prawa ochrony środowiska nie określa odrębnego trybu udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do protokołów kontroli, to do ich udostępnienia mieć zastosowanie będą miały przepisy u.d.i.p. W związku z powyższym obowiązkiem Burmistrza było udostępnienie Skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo też poinformowanie w formie pisemnej, że informacja w jakiejś części nie ma charakteru informacji publicznej. Przesłanki wydania decyzji określa przede wszystkim art. 5 u.d.i.p., w którym ustawodawca wskazał ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej, wymieniając wśród nich prywatność osoby fizycznej bądź tajemnicę przedsiębiorcy. Skoro na dzień wniesienia skargi Burmistrz nie podjął ww. czynności ani nie wydał decyzji, dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego z 12 lutego 2025 r. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) (pkt. 1 sentencji wyroku).
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdził w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18). Burmistrz zareagował na wniosek Skarżącego i choć nie udostępnił żądanych informacji, to jego postawy nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 535).