III SAB/GL 521/22

III SAB/Gl 521/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Anna Apollo
Dorota Fleszer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1569/23 - Wyrok NSA z 2024-12-06
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia NSA Anna Apollo, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. w W. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w S. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 3 grudnia 2022 r. S (dalej: Skarżący) zaskarżyło bezczynność Prokuratury Okręgowej w S. (dalej: Prokurator) w przedmiocie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu polecenia Prokuratora Generalnego wydanego w toku śledztwa prowadzonego wobec M. J. (dalej: M.J.).
Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 9 września 2022 r. Skarżący zwrócił się do Prokuratora o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:
1.czy Prokuratura rozpoczęła w 2022 roku jakiekolwiek postępowania przygotowawcze przeciw M.J.?
2.czy ww. postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy na wniosek osoby/osób/instytucji?
3.czy Prokuratura otrzymała jakiekolwiek polecenia ustne od Prokuratury Krajowej lub Prokuratury Regionalnej w ww. sprawie?
4.czy Prokuratura otrzymała jakiekolwiek polecenia pisemne od Prokuratury Krajowej lub Prokuratury Regionalnej w ww. sprawie?
5.czy Prokuratura otrzymała jakiekolwiek polecenia ustne od przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości w ww. sprawie?
6.czy Prokuratura otrzymała jakiekolwiek polecenia pisemne od przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości w ww. sprawie?
7. podanie nazwiska prokuratora lub prokuratorów prowadzących ww. sprawę.
W odpowiedzi Prokurator pismem z 22 września 2022 r. poinformował Skarżącego, że postępowanie przygotowawcze w ramach którego w 2022 r. wobec M.J. zostało wydane postanowienie o przedstawieniu zarzutów wszczęto z urzędu w listopadzie 2020 r. W toku tego śledztwa Prokurator Generalny wydał polecenie, które zostało przekazane do Prokuratury za pośrednictwem Prokuratury Regionalnej w K., a referentem sprawy jest prokurator M. K.
Kolejnym pismem z 16 października 2022 r. Skarżący zwrócił się o udostępnienie skanu polecenia, o którym była mowa w piśmie Prokuratora z dnia 22 września 2022r.
Pismem z 27 października 2022 r. Prokurator poinformował o braku możliwości udostępnienia skanu wnioskowanego dokumentu. Wskazał, że nie zawiera on informacji publicznej, a nadto w jego treści znajdowały się szczegółowe informacje pochodzące z dwóch postępowań przygotowawczych. Przedmiotowe polecenie zostało dołączone do akt podręcznych dwóch śledztw prowadzonych przez Prokuraturę. Jedno z nich (śledztwo dotyczące M.J.) zostało już zakończone, ale druga z wymienionych spraw tj. postępowanie przygotowawcze prowadzone m.in. przeciwko kilkunastu funkcjonariuszom Policji z terenu B. nadal się toczy. Poza tym udzielono Skarżącemu informacji, że fakt podania w treści wnioskowanego dokumentu informacji z toczącego się postępowania nie pozwala na jego upublicznienie, albowiem jego rozpowszechnienie może mieć negatywny wpływ na tok nadal prowadzonego przez Prokuraturę śledztwa.
Pismem z 3 grudnia 2022 r. Skarżący zaskarżył bezczynność Prokuratura w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu polecenia Prokuratora Generalnego wydanego w toku śledztwa prowadzonego wobec M.J.
Zarzucił Prokuratorowi naruszenie prawa, tj.:
1.art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej: Konstytucji RP) poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji publicznej w postaci polecenia Prokuratora Generalnego wydanego w toku śledztwa prowadzonego wobec M.J.,
2. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 902 z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.) poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji publicznej w postaci polecenia Prokuratora Generalnego wydanego w toku śledztwa prowadzonego wobec M.J. pomimo istnienia podstaw do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki.
Wobec tego Skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratura do rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w postaci udostępnienia polecenia Prokuratora Generalnego wydanego w toczącym się postępowaniu przygotowawczym wobec M.J.; stwierdzenie, że bezczynność Prokuratora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Prokuratorowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący nie zgodził się z Prokuratorem co do tego, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Wynikająca ze skanu polecenia informacja pozwala choćby na ocenę sposobu funkcjonowania Prokuratora i jak załatwiane są przez niego sprawy. Ma to tym większe znaczenie, że prokuratura jest organem stojącym na straży praworządności, a jej celem jest działanie w interesie publicznym. Prokurator przy wykonywaniu swoich czynności jest co do zasady niezależny (art. 7 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze), a ingerencja w jego działania powinna mieć wyjątkowy charakter i wynikający raczej z potrzeby usprawnienia postępowania. Tym samym więc polecenie umorzenia śledztwa wydane przez Prokuratora Generalnego wraz z uzasadnieniem stanowi istotną informację w zakresie działalności Prokuratury, jej niezależności, bezstronności i działania w interesie publicznym. Tymczasem Prokuratur odmawiając dostępu do wnioskowanego dokumentu poprzez uznanie, iż jego treść nie stanowi informacji publicznej doprowadziła do nieuprawnionego ograniczenia prawa do informacji.
Skarżący nie zgodził się z argumentacją Prokuratora, który odmawiając udostępnienia żądanego powołał się na to, że polecenie obejmuje również informacje dotyczące innego postępowania przygotowawczego, które nadal jest w toku. Wobec tego rozpowszechnienie treści polecenia Prokuratora Generalnego dotyczące sprawy toczącej się mogłoby mieć negatywny wpływ na jego tok. Skarżący podkreślił, że Prokurator w celu realizacji wniosku ma możliwość wyłączenia jawności określonej treści dokumentu poprzez jego anonimizację. Przepisy u.d.i.p. nie pozostają w kolizji z innymi dotyczącymi trybu dostępu do akt i ograniczającymi dostęp do nich ze względu na dobro postępowania. Wobec tego Prokurator powinien był udostępnić Skarżącemu skan polecenia jedynie w zakresie wnioskowanym, a więc z wyłączeniem informacji mogących zagrozić prawidłowemu tokowi postępowania przygotowawczego jeszcze trwającego.
Skarżący wskazał także na fakt, iż funkcję Prokuratora Generalnego pełni czynny polityk jakim jest Minister Sprawiedliwości. Stąd też skorzystanie przez niego z instytucji wydania wiążącego polecenia niezależnemu prokuratorowi prowadzącemu postępowanie o czyn ściągany z oskarżenia publicznego, skutkującego czynnością procesową umarzającą postępowanie prowadzone w tej sprawie powinno podlegać szczególnej kontroli społecznej. Narzędziem służącym zapewnieniu tej kontroli jest właśnie m. in. instytucja wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o oddalenie skargi w całości. Podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że żądana przez Skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 1 u.d.i.p. W treści wnioskowanego dokumentu nie zawierały się bowiem informacje publiczne, czyli takie, które dotyczą całego społeczeństwa lub zbiorowości ludzkiej. Dokument posiadał charakter wewnętrzny, ponieważ zawierał szczegółowe informacje pochodzące z dwóch postępowań przygotowawczych tut. Prokuratury, z których jedno w dalszym ciągu pozostaje na biegu. Z tych właśnie względów pismem z dnia 27 października 2022 r. poinformowano Skarżącego, że dokument nie może zostać mu udostępniony, ponieważ jego upublicznienie i potencjalne rozpowszechnienie może mieć negatywny wpływ na tok nadal prowadzonego przez Prokuraturę śledztwa.
Prokurator wskazał także na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 156 § 5 oraz 5b k.p.k. Regulacja art. 156 k.p.k. jest przepisem szczególnym, regulującym kwestie dostępu do informacji publicznej w sposób odmienny od u.d.i.p. Swoje stanowisko w tej kwestii Prokurator poparł poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Nie uznał też argumentu Skarżącego co do tego, że po stronie Prokuratura doszło do bezczynności. Z zachowaniem ustawowego terminu w pismach z 22 września 2022 r. i 27 października 2022 r. udzielił odpowiedzi na wnioski składane przez Skarżącego, co dowodzi tego, że Prokurator podejmował czynności mające na celu ich realizację.
Za chybiony Prokurator uznał też zarzut braku zastosowania formy decyzji. Powołując się na art. 16 u.d.i.p. wskazał, że forma decyzji zastrzeżona jest tylko dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co w realiach sprawy nie miało miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 529 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21).
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i w tym przypadku sąd:
1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z uwagi na przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Należy zauważyć, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109).
Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
W rozstrzyganej sprawie poza sporem jest, że Prokurator, do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwrócił się Skarżący jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na gruncie przytoczonej regulacji prawnej obowiązane są do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W konsekwencji Prokurator jest zobowiązany do udostępnienia informacji będącej w jego posiadaniu, co wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.
Istota sporu sprowadza się natomiast co do kwalifikacji skanu polecenia Prokuratora Generalnego wydanego w toku śledztwa prowadzonego wobec M.J. jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie wyznaczonym przepisami u.d.i.p. czy też uznania go – jak sugeruje Prokurator – jako dokumentu wewnętrznego nie podlegającego udostępnieniu.
W przepisach u.d.i.p. nie została skonstruowana definicja legalna pojęcia "informacji publicznej". Wskazane jedynie zostało w jej art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".
NSA w wyroku z 6 września 2022 r., III OSK 1588/21 podkreślił, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. W uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 NSA ujął to w ten sposób, że transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej. Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej.
Jednocześnie informację publiczną stanowi także dokument urzędowy, na co wyraźnie wskazuje regulacja art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21).
Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23). Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – na co wskazał TK w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 - odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Można o nich mówić jako wytwarzanych w pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Zatem "dokumenty wewnętrzne" służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12; wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z 17 października 2013 r., I OSK 1105/13; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14).
Również w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:
▪ wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13);
▪ korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21.).
Uwzględniając powyższe przyjąć należy, że polecenie Prokuratora Generalnego wydanego w toku śledztwa prowadzonego wobec M.J. stanowi informację publiczną. Nie ulega wątpliwości, że zostało ono wytworzone przez organ władzy publicznej, jakim jest Prokurator Generalny. Jego zakres dotyczył działalności organu władzy publicznej – Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S.
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1247) prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Obowiązki określone w art. 2 – co wynika z art. 3 § 1 w/w ustawy - Prokurator Generalny (...) oraz podlegli im prokuratorzy wykonują przez prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami. Swoje funkcje prokuratura realizuje poprzez podejmowanie różnorodnych czynności procesowych w postępowaniach sądowych (karnych, cywilnych, sądowoadministracyjnych), administracyjnych, jak również w prowadzonych postępowaniach przygotowawczych. Realizując swoje zadania prokurator jest niezależny. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy prokurator przełożony zwiąże go wydanym przez siebie zarządzeniem, wytycznymi lub poleceniem. - art. 7 § 1 i § 2 w/w ustawy. Jednocześnie według art. 13 § 2 ustawy o Prokuraturze,
Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej.
Żądany skan dotyczył polecenia Prokuratora Generalnego skierowanego do podległego Prokuratora. Jak wynika z pisma 27 października 2022 r. jego przedmiotem było umorzenie śledztwa prowadzonego przeciwko M. J. oraz dyspozycje co do prowadzonych innych dwóch postępowań przygotowawczych. Przedmiotowe polecenie zostało dołączone do akt podręcznych dwóch śledztw prowadzonych przez Prokuratora. Jedno z nich (śledztwo dotyczące M.J.) zostało już zakończone. Druga z wymienionych spraw tj. postępowanie przygotowawcze prowadzone m.in. przeciwko kilkunastu funkcjonariuszom Policji z terenu B., nadal się toczy. W treści przedmiotowego polecenia zawarto informacje obejmujące okoliczności obu wymienionych spraw.
Z powyższego wynika, że żądane polecenie Prokuratora Generalnego w sposób istotny wpływało na rozstrzygnięcia spraw, do których został wydany oraz że jest wiążący dla Prokuratora, do którego został kierowany. Z tych też powodów nie jest możliwe jego uznanie przez Sąd jako dokumentu wewnętrznego, nie podlegającego udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jeżeli działania te wynikają z przyjętego paradygmatu, którego źródłem jest wiążące prokurator polecenie Prokuratora Generalnego, to polecenie to, jako źródło danych pozwalających odtworzyć tryb działania prokuratury oraz sposób załatwiania przez nią spraw, podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Nie można więc zasadnie twierdzić, że polecenie sformułowane w piśmie Prokuratora Generalnego ma charakter roboczy i jest jedynie wskazówką dla prokuratora (por. wyrok NSA z 6 września 2022 r., III OSK 1588/21).
Nie powinna budzić wątpliwości okoliczność, że sprawa wglądu do akt sprawy, o które wnioskuje Skarżący, podlega przepisom ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz.1375; dalej: k.p.k.).
W tym miejscu należy przywołać uchwałę siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014, Nr 3, poz. 38). Wskazano w niej, że u.d.i.p. według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym Rzeczpospolitej Polskiej. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.p. tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający. Zatem istota odesłania, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie trybu ogólnego.
W konsekwencji z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest skrupulatne badanie przedmiotu wniosku. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami u.d.i.p. mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Odrębna regulacja dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej i nie zawsze wyklucza udzielanie takich informacji. (A. Gryszczyńska, w: G. Szpor (red.), Jawność i jej ograniczenia, t. VI, A. Gryszczyńska (red.), Struktura tajemnic, Warszawa 2015, s. 43). Adresat wniosku, jeżeli nie może udostępnić informacji ze względu na konieczność zastosowania przepisów ustawy szczególnej, powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę pismem. Ewentualna kontrola takiego sposobu załatwienia wniosku o uzyskanie dostępu do informacji publicznej odbywa się podczas rozpoznania skargi na bezczynność. (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 1.
W rozpoznawanej sprawie Skarżącemu nie przysługują uprawnienia dostępu do informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. NSA – przywołując regulację art. 156 § 5 k.p.k. - stwierdził, że w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania u.d.i.p. (uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13). Z treści art. 156 § 5 k.p.k. wynika bowiem, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.
Oznacza to, że skoro przepisy k.p.k. w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z u.d.i.p. Poza tym k.p.k. reguluje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego niż przepisy u.d.i.p. W uregulowaniu kodeksowym zauważalna jest przede wszystkim inna sytuacja stron postępowania przygotowawczego a inna podmiotów takimi stronami niebędącymi (wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15).
NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4343/21 wskazał, iż przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k. z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, wskazane przepisy k.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej.
Wobec powyższego wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznych z akt postępowania przygotowawczego nie mógł być uznany za wniosek w rozumieniu art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W rezultacie wniosek Skarżącego o udostępnienie żądanych informacji na podstawie przepisów u.d.i.p. nie mógł być uwzględniony. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w u.d.i.p.
Na uwagę zasługuje to, że prokurator udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w terminie 14 dni, nie pozostawił go bez rozpatrzenia o czym świadczy pismo Prokuratora z 27 października 2022 r. Prokurator poinformował w nim Skarżącego o braku możliwości udostępnienia żądanego dokumentu związanego z tym, że cyt. "udostępnienie informacji z toczącego się postępowania nie pozwala na jego upublicznienie, albowiem jego rozpowszechnienie może mieć negatywny wpływ na tok nadal prowadzonego przez Prokuraturę śledztwa".
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do wszczynania trybu określonego w art. 16 u.d.i.p. Udzielenie pisemnej odpowiedzi, nie przybierającej formy sformalizowanej decyzji lecz pisma, z którego wynika, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w okolicznościach tej sprawy, należy uznać za dopuszczalną i wyłącznie możliwą formę załatwienia sprawy. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Brak było zatem podstaw prawnych do uznania bezczynności Prokuratora w opisanym zakresie.
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.