III SAB/Gl 50/23

III SAB/Gl 50/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Dorota Fleszer
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2624/23 - Wyrok NSA z 2024-07-12
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust1 i art. 6 ust.1 i 2, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 stycznia 2023 r., K.M., (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. Dyrektora (dalej: organ) w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z 29 września 2022 r.
W skardze zarzucił naruszenie:
art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p") w sprawie udostępnienia informacji i danych publicznych poprzez niezałatwienie przez organ sprawy w terminie określonym w ww. przepisie.
Skarżący wniósł o:
1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,
2) zobowiązanie Prezydenta Miasta R. do udostępnienia wszystkich informacji i danych, o których mowa we wniosku skarżącego z 29 września 2022 r., w terminie 7 dni od wydania wyroku przez sąd,
3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
4) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,
5) stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
5) zobowiązanie organu do ustalenia i wyciągnięcia konsekwencji wobec osób winnych bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania,
7) zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania,
8) przyznanie od skarżonego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie 30 000 (trzydziestu tysięcy) zł,
9) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 (pięciu tysięcy) zł,
10) nadanie wnioskowanemu wyrokowi (w całości) rygoru natychmiastowej wykonalności.
Skarżący wnosił aby wszelka korespondencja w niniejszej sprawie prowadzona była (w tym aby dokonywano doręczeń) wyłącznie przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, z pominięciem postaci papierowej, poprzez wysyłanie jej pod adres elektroniczny z którego wpłynęła niniejsza skarga.
Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny:
Skarżący złożył w dniu 29 września 2022 r., wniosek do Prezydenta Miasta R. o udostępnienie następujących informacji i danych:
1. Do jakich baz danych, wykorzystywanych przez policjantów, została wprowadzona informacja o wydaniu decyzji administracyjnej [...] datowanej 5 września 2022 r.
2. Kto wprowadził tę informację do baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe).
3. Kiedy rzeczona informacja została wprowadzona do baz danych (data dzienna, godzina, minuta).
4. Kiedy informacja ta została usunięta (wycofana) z baz danych (data dzienna, godzina, minuta).
5. Kto usunął (wycofał) rzeczoną informację z baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe).
Wniosek został złożony przy użyciu platformy ePUAP i tego samego dnia został przedłożony organowi, tj. wpłynął do elektronicznej skrzynki podawczej Prezydenta Miasta R.
W związku z brakiem zajęcia stanowiska przez organ w ustawowym terminie, w dniu 14 października 2022 r. wnioskodawca zwrócił się do organu z ponagleniem w sprawie udostępniania wnioskowanych informacji.
Wobec nadal trwającego nieudzielenia przez organ wnioskowanych informacji, 21 października 2022 r. skarżący skierował do organu ponowne ponaglenie o udostępnienie informacji.
Do chwili wniesienia niniejszej skargi skarżony organ nie udostępnił wnioskodawcy wnioskowanych informacji. Organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Organ nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach przewlekania postępowania. Organ nie poinformował wnioskodawcy, że nie dysponuje wnioskowanymi informacjami oraz nie podjął również żadnej innej czynności przewidzianej przez prawo.
21 października 2022 r. organ skierował do wnioskodawcy pismo poprzez (ePUAP) sygnowane [...], datowane 18 października 2022 r.
W treści w/w pisma organu brak jest informacji i danych, o których udostępnienie zwrócił się skarżący.
28 października 2022 r. organ skierował do skarżącego inne pismo datowane 26 października 2022 r. sygnowane [...], którego treść również nie zawierała informacji oraz danych, o które skarżący wnioskował. Żadnej innej korespondencji w sprawie wniosku o udostępnienie informacji skarżący od organu nie otrzymał.
Skarżący podnosił, że nie miał obowiązku ponaglania organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji i danych wówczas kiedy organ wnioskowanych informacji i danych nie udostępnił w ustawowym terminie 14 dni. Mimo to, pragnąc pozyskać wnioskowane informacje, skarżący zwrócił się 14 października 2022 r. do organu z ponagleniem, co jednak nie przyniosło skutku w postaci dokonania czynności przez organ. Licząc nadal na pozyskanie wnioskowanych informacji skarżący zwrócił się 21 października 2022 r. z ponownym ponagleniem do organu wskazując przy tym, że pismo organu datowane 18 października 2022 r. nie stanowi odpowiedzi na wniosek strony złożony 29 września 2022 r. Jednocześnie wnioskodawca zapowiedział w piśmie z 21 października 2022 r., że w przypadku nieudostępnienia wnioskowanych informacji wnioskodawca (skarżący) skieruje stosowną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W skardze skarżący wnosił o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach bezczynności organu w odniesieniu do tej części wniosku z 29 września 2022 r., która zawarta jest w punktach 2-5. W tej części organ nie zrealizował jego wniosku w żadnym zakresie.
Skarżący wskazał, że wykazał maksimum dobrej woli oczekując cierpliwie na udostępnienie informacji i danych oraz upominając się dwukrotnie o ich udostępnienie. Ponieważ jednak organ nie zrealizował wniosku, pomimo upływu ponad 3,5 miesiąca (109 dni) od jego wpływu, ani nie podjął w tym przedmiocie żadnych innych czynności przewidzianych przez prawo, wniesienie skargi stało się konieczne i jest całkowicie uzasadnione.
Skarżący podniósł także naganne zachowanie pracowników reprezentujących skarżony organ w kwestii nieprzestrzegania przepisów u.d.i.p. zasługuje na napiętnowanie.
Charakter bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jest zdaniem skarżącego poważny, gdyż odpowiedzialni za nią są prawdopodobnie pracownicy podlegli skarżonemu organowi, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że wcześniej mogli dopuść się przestępstwa urzędniczego stypizowanego w art. 231 § 1 k.k. związanego z wykonaniem (wprowadzeniem w życie poprzez wpisanie do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców) nieistniejącej decyzji administracyjnej, co stało się ze szkodą dla interesu prywatnego. Informacje, o których udostępnienie wnosi skarżący dotyczą okoliczności wykonania tej właśnie decyzji administracyjnej ([...] z 5 września 2022 r.), z którą związany jest wniosek, w sytuacji kiedy decyzja nie posiadała jeszcze bytu prawnego oraz nie podlegała wykonaniu (nie była decyzją ostateczną - stała się bowiem decyzją ostateczną 29 listopada 2022 r.).
Zdaniem skarżącego istnieje uzasadnione podejrzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez pracowników podległych skarżonemu organowi ma na celu niedopuszczenie do poznania przez wnioskodawcę (skarżącego) tożsamości sprawców czynu zabronionego, o którym mowa w art. 231 § 1 k.k. Okoliczność ta ma dodatkowo uzasadniać przyznanie skarżącemu od skarżonego organu sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w punkcie 8 skargi oraz jednoczesne wymierzenie organowi grzywny wskazanej w punkcie 9 skargi.
W dniu 2 maja 2023 r., wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika skarżącego z urzędu w który podtrzymał w całości skargę z 16 stycznia 2023 r., a jednocześnie zmodyfikował ją w ten sposób, że usunął pkt 3 wniosków skargi, w pkt 5 wniosków skargi stwierdzenie, że "przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa", w pkt. 2 wniosków skargi termin 7 dni od dnia wydania wyroku przez Sąd zmodyfikował na "7 dni od uprawomocnienia się wyroku w sprawie"; oraz wykreślił pkt 10 wniosku skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, przeto nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu organ wskazał m.in. że dniu 5 września 2022 r. Prezydent Miasta R. wydał decyzję o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy do kierowania pojazdami nr [...] (odebrana przez skarżącego w dniu 23 września 2022r.). Podstawą rozstrzygnięcia w sprawie był fakt nieprzedstawienia przez skarżącego w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów mechanicznych.
Strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które utrzymało decyzję I instancji w mocy.
W dniu 29 września 2022 r. skarżący skierował do Prezydenta Miasta R. wniosek o udostępnienie następujących informacji i danych:
- do jakich baz danych wykorzystywanych przez policjantów została wprowadzona decyzja nr [...] z dnia 05 września 2022r.
- kto wprowadził tę informację do baz danych (imię nazwisko, stanowisko służbowe),
- kiedy informacja została wprowadzona do baz danych (data dzienna, godzina, minuta),
- kiedy informacja ta została usunięta (wycofana) z baz danych (data dzienna, godzina, minuta),
W piśmie z dnia 18 października 2022 r. skierowanego do strony drogą elektroniczną wskazano, że zgodnie z §14 b rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016r. poz. 231) w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 1-5 i 7 ustawy z dnia 05 stycznia 201 Ir. o kierujących pojazdami (t.j. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.) organ wprowadza za pośrednictwem systemu informatycznego informację o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami do centralnej ewidencji kierowców.
Organ wskazał, że w Centralnej Ewidencji Kierowców gromadzi się dane zgodnie z art. 100 aa ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2001r. poz. 988 ze zm.) w przypadku braku możliwości wprowadzenia danych do ewidencji, spowodowanymi przyczynami niezależnymi od podmiotu, wprowadzenia danych dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia w którym powstał obowiązek ich wprowadzenia.
W dniu 26 października 2022r. organ ponownie skierował pismo wyjaśniając podstawy prawne swojego działania.
Odnosząc się do skargi strony organ stwierdził, że skarga winna być oddalona, ponieważ ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 tej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawa o dostępie do informacji publicznej
Organ popierając swoje stanowisko poglądami orzecznictwa, stanął na stanowisku, że wniosek skarżącego z 29 września 2022 r. nie został skierowany w celu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej w ramach sprawy publicznej dla dobra wspólnego. Był on bowiem bezpośrednio związany z indywidualną sprawą dotyczącą skarżącego. Sprawa ta była rozpatrywana w ten sposób, iż całość zebranego materiału dowodowego była dostępna dla wnioskodawcy.
Odnosząc się do zarzutu bezczynności organ podkreślił, że przewlekłe prowadzenie jakichkolwiek czynności świadczy, że nie występuje bezczynność.
Organ podkreślił, że jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Ustalony stan faktyczny, w jego ocenie jednoznacznie wskazuje, że skarga podlega oddaleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu mającego udzielić informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminach przewidzianych w art. 13 u.d.i.p. organ takiej czynności nie podejmie, względnie nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji lub nie poinformuje strony o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Wyjaśnienia wymaga pojęcie bezczynności organu administracji publicznej, które zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie - por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.
Wskazać należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku dotyczącego udostępnienia danych zebranych w toku postępowania administracyjnego.
Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP i obejmuje informację o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów i interesów publicznych. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16).
Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy tj. zasadności skargi na bezczynność organu w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej - należy wskazać, że złożenie żądania udostępnienia informacji z akt indywidualnej sprawy administracyjnej jest uregulowane przepisami art. 73 – art. 74a w związku z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze. zm., dalej: k.p.a.). Ten tryb udostępniania danych zawartych w materiałach sprawy jest ściśle związany ze statusem prawnym strony postępowania. Każda ze stron ma możliwości wglądu w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.), oraz żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (art. 73 § 2). Omawiane uprawnienia konsumują niejako żądanie udostępnienia danych z akt sprawy w trybie informacji publicznej, który to tryb ma zastosowanie w sytuacjach, gdy wnioskodawca nie był stroną postępowania, i nie mógł zrealizować uprawnień przewidzianych we wskazanych przepisach. Zdaniem Sądu przepisy art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. mają charakter szczególny w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; nie można zatem żądać udostępnienia takich informacji, jeżeli strona posiada do nich pełny dostęp ze względu na udział w postępowaniu.
Skarżący, będąc stroną postępowania administracyjnego, posiadał dostęp do wszystkich zebranych w toku sprawy dowodów i materiałów; złożenie przez niego żądania dostępu do tychże materiałów na alternatywnej podstawie prawnej wskazuje na możliwość nadużycia prawa. Nie można przy tym mówić o bezczynności organu: skoro skarżący miał pełny dostęp do wszystkich materiałów postępowania, posiadając status jego strony, organ nie był obowiązany udostępniać tych materiałów na podstawie przepisów dotyczących informacji publicznej.
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.