III SAB/GL 5/25

III SAB/Gl 5/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 3, art. 149 par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Dyrektora Niepublicznego Przedszkola "[...]" w T. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem; 3. zasądza od Dyrektora Niepublicznego Przedszkola "[...]" w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Fundacja [...] reprezentowana przez Prezeskę Zarządu D.W. (dalej: skarżąca), wnioskiem z 21 października 2024 r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora Niepublicznego Przedszkola " [...]" w T. (dalej: organ), zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez doręczenie Statutu Niepublicznego Przedszkola "[...]" obowiązującego w dniu 7 października 2024 r. oraz o informację czy Statut z 7 października 2024 r. obowiązuje do dziś.
Skarżąca wniosła o udostępnienie powyższych informacji na podany we wniosku adres e-mail.
Pismem z 19 grudnia 2024 r. skarżąca fundacja reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła skargę na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez nieudostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze oraz nakazanie organowi rozpoznania wniosku.
Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, a to na podstawie art. 21 pkt 2 u.d.i.p., a także o zasądzenie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że do dnia złożenia skargi organ jako podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji, o którą wnoszono, ani nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji. Wskazał, że przedszkole wykonuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a statut jest kluczowym dokumentem regulującym funkcjonowanie przedszkola.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. o odrzucenie skargi ewentualnie zgodnie z art. 151 p.p.s.a. o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżona przez Fundację bezczynność Dyrektora Niepublicznego Przedszkola nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Skarga na bezczynność w istocie dotyczyła bezczynności Dyrektora Niepublicznego Przedszkola, zatem nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, w której Dyrektor Przedszkola byłby zobowiązany do wydania lub podjęcia decyzji, postanowień lub innych aktów czy czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-4a p.p.s.a, a tylko wówczas, zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a, możliwe jest zaskarżenie bezczynności organu. Niepubliczne Przedszkole jest podmiotem prywatnym, a nie organem administracji publicznej działającym na podstawie przepisów Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego przez którego rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej działające w ich lub we własnym imieniu, inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wskazane w art. 1 pkt. 2 k.p.a. Dalej podniósł, że Dyrektor Przedszkola nie dysponuje władztwem administracyjnym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych lub osób prawnych w drodze decyzji administracyjnej, zatem nie można uznać go za organ administracji. Skargę należy uznać za niedopuszczalną, co przemawia za jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a.
Dyrektor Niepublicznego Przedszkola nie jest organem administracji, a samo Przedszkole nie jest podmiotem prawa, nie posiada osobowości prawnej, ani podmiotowości prawnej. Taką posiada organ prowadzący jednostkę oświatową, a co za tym idzie ewentualnie można rozważyć kwestię, czy taki wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógłby zostać złożony wobec organu prowadzącego przedszkole. Wnioskodawca wyraźnie jednak taki wniosek sformułował wobec dyrektora przedszkola, który nie jest organem administracji publicznej oraz nie jest podmiotem właściwym do udostępnienia żądnej informacji.
Dalej organ podkreślił brak statusu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał na komercyjny charakter działalności przedszkola, która nie jest wykonywana na rzecz gminy lecz na podstawie decyzji prywatnego podmiotu i ma charakter dobrowolny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas, gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Niepublicznego Przedszkola w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z 21 października, złożony w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.).
Na wniosku istnieje anonimowa adnotacja, że wniosek trafił do SPAM-u.
Z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo też przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu.
Ponadto udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Z kolei, z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Jednocześnie zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku ziszczenia się jednej z następujących przesłanek: 1) organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną, 2) żądana informacja została już wcześniej udostępniona, 3) żądana informacja nie posiada cech informacji publicznej. Tym samym dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 711/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak również procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., po drugie, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, Sąd stoi na stanowisku, że Dyrektor Niepublicznego Przedszkola jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). To oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W preambule ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 737) ustawodawca wskazuje, że "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa ....". Art. 2 pkt 1 ww. ustawy zalicza do systemu oświaty wszystkie przedszkola, bez pozostawienia poza systemem oświaty przedszkoli niepublicznych o których mowa w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1) ww. ustawy. Oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć zatem do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez placówki niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m. in. prowadzenie przedszkola przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Ponadto, przedszkole niepubliczne jest jednostką finansowaną w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne oraz dysponujące majątkiem publicznym.
Oceniając aspekt przedmiotowy sprawy wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich statusie, przedmiocie działalności, organach i osobach sprawujących w nich funkcje, strukturze własnościowej i majątku , którym dysponują majątku, którym dysponują (lit.a- f).
Wniosek skarżącej dotyczył udostępnienia statutu, który jest dokumentem o kluczowym znaczeniu, zawierającym istotne informacje o zasadach funkcjonowania przedszkola oraz niewątpliwie był w posiadaniu organu.
Mając na uwadze, powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, że wszystkie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały na gruncie sprawy z wniosku skarżącej spełnione.
A zatem, organ do którego skierowano wniosek o informację publiczną, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Obowiązkiem organu jako profesjonalisty jest również takie skonfigurowanie poczty elektronicznej, aby korespondencja e-mailowa była odbierana. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, wówczas zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powinien udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Skarżąca w dniu 21 października 2024 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dopuszczalnej formie jako wiadomość e-mail na adres poczty elektronicznej przedszkola. Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi przy tym dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. I OSK 1924/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podmiot zobowiązany nie podjął żadnej czynności w sprawie. Brak reakcji nie usprawiedliwia nieodebranie poczty, wręcz bardzo źle świadczy o organizacji pracy. Dopiero w odpowiedzi na skargę na bezczynność w tej sprawie, organ zakwestionował co do zasady obowiązek udzielenia informacji.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącej. Wniosek został skierowany na oficjalny adres poczty e-mailowej organu, a dyrektor przedszkola jest niewątpliwie osobą, która reprezentuje organ. Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post. NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Kwestia natomiast nieodczytania wniosku wysłanego drogą elektroniczną czy zakwalifikowania go za spam, zawsze obciąża jego odbiorcę. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. W orzecznictwie NSA przyjęto, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r. I OSK 1924/16). Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi przy tym dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16.09.2016 r., I OSK 1924/16). W związku z powyższym organ po upływie terminu 14 dni, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., od dnia złożenia wniosku tj. od 21 października 2024r. popadł w bezczynność.
W konsekwencji, należało uznać, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z 21 października 2024 r., a bezczynność ta miała rażący charakter, z uwagi na całkowity i długotrwały brak reakcji, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § pkt 1 Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych (480 zł) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.