III SAB/Gl 498/22

III SAB/Gl 498/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Barbara Orzepowska-Kyć
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 19 sierpnia 2022r. skarżący J. Z. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w B. w załatwieniu jego wniosku z 30 maja 2022r.
W skardze wniósł o:
- zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni,
- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i ustalenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Z akt spawy wynika, że pismem z 30 maja 2022r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udzielenie informacji dot. realizacji umowy na usługę koszenia trawy na terenach gminnych w B.
W piśmie tym żądał informacji o:
1. Czy zgodnie z zapisami umowy wykonawca dostarczył wykaz pracowników zatrudnionych przy wykonywaniu prac i czy zamawiający zweryfikował fakt zawarcia z nimi umowy o pracę, gdyż w myśl umowy posiada taką możliwość.
2. Czy zamawiający zweryfikował wiarygodność firmy wybranej do realizacji prac i czy wykonawca posiadał polisę o określonej wartości, 8 pracowników, osobę kierującą wykonaniem prac, referencje etc.
W piśmie tym skarżący wskazał też, że wymogi te ujęte zostały w SIWZ, a wg jego informacji wybrana firma kryteriów tych nie spełniała.
Druga cześć pisma obejmowała wniosek o dostarczanie bieżącej informacji dotyczącej harmonogramu wykonywanych prac, a w szczególności: terminów planowanych odbiorów, zmiany tych terminów wraz z informacją o przyczynie zmiany, przedstawienia kosztorysów za wykonane prace wraz z fakturą, wysokości naliczonych kar i tytule ich naliczenia, terminach poprawek, dostarczenia wszelkiej korespondencji między stronami umowy.
1 lipca 2022r. organ poinformował skarżącego, że wszelkie zastrzeżenia co do prowadzonych prac stara się weryfikować na bieżąco pod kątem ich zasadności i w przypadku konieczności wdrażać system naprawczy.
19 sierpnia 2022r. strona wniosła wskazaną na wstępie skargę. Podkreśliła, że do tego dnia organ nie udzielił wnioskowanej informacji, co uzasadnia stwierdzenie jego bezczynności w załatwieniu wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wyjaśnił, że skarżący był uczestnikiem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, którego dotyczy skarga. Pierwotnie złożył zapytanie dotyczące informacji i dokumentacji związanej z postępowaniem za pośrednictwem platformy służącej do obsługi zamówień publicznych, dopiero mailem z 10 czerwca 2022r. złożył zapytanie drogą elektroniczną do organu. W żadnym z pism nie powołał się na udip, lecz działał w ramach prawa zamówień publicznych, szczególnie, że był uczestnikiem tego postępowania. Aż do złożenia skargi do WSA nie kwestionował udzielonej mu odpowiedzi. Wyjaśnił, że wykonawca wykonujący umowę zastrzegł, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślił, że wnioskujący winien tak sformułować wniosek, aby adresat nie miał wątpliwości w jakim trybie jest składany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – tekst jednolity, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip").
Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura).
Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. (Podkr. Sądu). Wniosek został skierowany do Dyrektora OSiR, który jest jednostką organizacyjną Miasta B., co wynika z pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi przez Prezydenta Miasta.
Wynika z tego, że co do zasady Dyrektor OSiR jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jednak obowiązek ten powstaje dopiero wówczas, gdy zapytanie zostaje złożone w trybie udip i jego przedmiotem jest informacja publiczna.
Odnośnie tej kwestii zauważyć przyjdzie, że w żadnym miejscu swego wniosku skarżący nie wskazywał, że zapytanie kieruje w trybie udip. Wręcz przeciwnie: pierwsze pismo w sprawie, z 30 maja 2022r., zostało przesłane na platformę służącą obsłudze zamówień publicznych; nadto skarżący sam był uczestnikiem takiego postępowania.
Stan ten powoduje dwojakie skutki:
Po pierwsze, zauważyć przyjdzie, że rację ma organ, że wnioskodawca winien jasno precyzować podstawę swego żądania, gdyż organ nie ma obowiązku się tego domyślać. Jeśli wadliwie zinterpretował wniosek, to strona która błędnie go sformułowała nie może organowi czynić zarzutu z tego, że nie odgadł jej intencji, tym bardziej w sytuacji, gdy - tak jak w przedmiotowej sprawie – istniały okoliczności wskazujące, że korespondencja jest związana z uczestnictwem strony w postępowaniu o udzielnie zamówienia publicznego, potwierdza to zresztą terminologia używana w treści wniosku z 30 maja 2022r., gdzie skarżący odnosi się do warunków SIWZ i umowy.
Drugim aspektem jest też to, że wśród żądanych danych można wyodrębnić dwie grupy informacji: pierwsza z nich dotyczy tego, czy zamawiający dokonał weryfikacji spełnienia przez wykonawcę warunków umowy w zakresie zatrudnienia pracowników na umowę o pracę i zbadania wiarygodności firmy wybranej do realizacji umowy, natomiast druga – informacji o dopiero możliwych w przyszłości czynnościach faktycznych: terminach planowanych odbiorów, zmianach terminów odbiorów, dostarczenia skarżącemu wszelkiej korespondencji między stronami umowy.
Odnośnie tego wyjaśnić przyjdzie, że informacja publiczna dotyczy faktów, tj. obiektywnego stanu rzeczy, istniejącego w dacie zapytania. Nie można w trybie udip żądać wszelkich bliżej nieokreślonych informacji, jakie być może powstaną w przyszłości, takich jak terminy planowanych odbiorów, ich zmiany, czy terminy wyznaczone na usunięcie nienależytego wykonania umowy, które nie wiadomo, czy w ogóle nastąpią. Podobnie bezskuteczny jest wniosek o "dostarczenie wszelkiej korespondencji między stronami umowy". Odnośnie tego również znajduje zastosowanie argumentacja, że w trybie udip można żądać informacji o faktach, a nie dostępu do korespondencji jako takiej, o której w dodatku nie wiadomo, czy w ogóle powstanie.
Po wtóre, w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje się, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest umożliwienie zainteresowanym obywatelom pozyskania informacji o sprawach publicznych i informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznym. Prawo do informacji publicznej służy zatem niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Jednak prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu, czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się lub będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1769/13). Celem prawa do informacji jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zatem próba skorzystania z prawa do dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. nie stanowi realizacji celu ustawy. Celem prawa do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie, czy też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w "Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005", pod reakcją J. Górala. R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 141-147 oraz Michał Kowalski "Nadużycie prawa do informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" nr 2 (65)/2016 r., s. 51).
Fakt, że skarżący brał udział w postępowaniu o udzielnie zamówienia publicznego sam przez się nie pozbawia oczywiście strony prawa do żądania udzielenia informacji o realizacji umowy zawartej w wyniku tego postępowania, o ile istotnie są to informacje publiczne, tym niemniej podlega ocenie na ile strona żąda informacji w interesie ogólnym i powodowana troską o chronione konstytucyjnie wartości, a na ile pytania te są związane z osobistą i indywidualną sytuacją strony, gdyż w takim przypadku dochodzi do nadużycia prawa do informacji publicznej.
Do nadużycia prawa dochodzi wówczas, gdy podmiot podejmuje działanie co prawda dozwolone prawem, ale dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę czyli z przyznanego mu prawa czyni użytek nienależyty. Działanie takie nie zasługuje na ochronę prawną, co wyklucza możliwość stwierdzenia bezczynności organu. Dzieje się tak m. in. wówczas, gdy prawo polityczne służące kontroli społecznej nad organami władzy jest wykorzystywane w celach indywidualnych, prywatnych (por. wyroki NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14 oraz z 8 października 2020r., sygn. akt I OSK 2055/18).
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego badanej sprawy zauważyć należy, że korespondencja kierowana do organu wskazuje na zamiar swoistego "rozliczenia" organu z tytułu udzielenia zamówienia publicznego innemu podmiotowi niż skarżący, który wprost deklaruje, że będzie pełnił rolę społecznego inspektora prac i prowadzi bieżący rejestr warunków pogodowych w mieście dla wyeliminowania możliwości powoływania się przez wykonawcę na złe warunki pogodowe w celu uniknięcia naliczenia kar umownych.
Zdaniem Sądu, z uwagi na powołane wyżej okoliczności, zasadnym jest przyjęcie w niniejszej sprawie, że skarżący nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej. Nie można bowiem aprobować i udzielać ochrony działaniom, które wydają się być nakierowane nie na usprawnienie struktur państwa, lecz na realizację motywacji osobistych. Z powyższego wynika, że nie można skutecznie organowi zarzucić bezczynności w sytuacji, gdy – wobec niekorzystającego z ochrony nadużycia prawa - nie był zobowiązany do udzielenia informacji.
Końcowo wskazać można, że jeśli skarżący miał zastrzeżenia do sposobu przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, to właściwy tryb kwestionowania go określa ustawa z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych(t.j. Dz. U. z 2022r., poz.1710), która w art. 505 ust. 1 stanowi, że środki ochrony prawnej określone w niniejszym dziale przysługują wykonawcy, uczestnikowi konkursu oraz innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu zamówienia lub nagrody w konkursie oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy.
Podsumowując: organ nie miał podstaw do traktowania wniosku strony jako złożonego w trybie udip, gdyż jego treść w żaden sposób na to nie wskazywała, a wręcz przeciwnie – sugerowała, że należy go traktować jako korespondencję związaną z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, którego pytający był uczestnikiem. W takim przypadku, skoro strona nie powoływała się na udip, nie można organowi zarzucić bezczynności w udip.
Po wtóre, nawet gdyby hipotetycznie założyć, że organ miał obowiązek traktować wniosek jako złożony w trybie udip - czego Sąd absolutnie nie twierdzi – to część wniosku nie dotyczy udip, gdyż odnosi się do zdarzeń przyszłych i niepewnych; nie można zaś żądać informacji publicznej "wyprzedzająco". W pozostałym zakresie, tj. w części zawierającej pytania 1 i 2, to –zdaniem Sądu - dotyczą one danych stanowiących udip, ale ich postawienie – jako realizujące interes prywatny - stanowi nadużycie prawa.
Z uwagi na powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi.