III SAB/Gl 48/23

III SAB/Gl 48/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Dorota Fleszer /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Herman
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Małgorzata Herman, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie informacji publicznej dotyczącej wniosku z 26 października 2022 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 31 grudnia 2022 r. A. K. (dalej: Skarżący) złożył skargę Burmistrza Miasta R. (dalej: Burmistrz) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt administracyjnych wynika, że 30 sierpnia 2022 r. Skarżący złożył wniosek o udostępnienie do wglądu wszystkie dokumenty będące w posiadaniu organów gminy R. i dotyczące postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji stacji dystrybucji paliw w centrum R.. Zwrócił się także o to, aby termin dostępu do ww. dokumentów odpowiednio wcześniej Burmistrz uzgodnił z nim telefonicznie, natomiast wszelkie informacje pisemne przesyłać na podany adres e-mail, ponieważ rozpoczynał trzytygodniowy turnus rehabilitacyjny poza miejscem zamieszkania.
Burmistrz w dniu 7 września 2022 r. udzielił odpowiedzi w formie elektronicznej na wskazany przez Skarżącego e-mail. Poinformował, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowiło wyznaczyć Wójta Gminy M. do załatwienia przedmiotowej sprawy i to ten organ jest właściwy do udzielenia żądanej informacji publicznej. W załączeniu przekazał stosowne postanowienie oraz pismo o przekazaniu akt postępowania.
Następnie pismem z 26 października 2022 r. Skarżący wniósł o udostępnienie do wglądu wszystkie dokumenty będące w posiadaniu organów gminy R. i dotyczące postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji przedsięwzięcia "Budowa [...] przy ul. [...] na parcelach [...] i [...]", a w szczególności korespondencję z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. oraz Wójtem Gminy M..
Na to pismo Burmistrz udzielił odpowiedzi pismem z 9 listopada 2022 r. Poinformował w nim Skarżącego o tym, że nie posiada nowej korespondencji w sprawie.
Skarżący kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył 15 grudnia 2022 r. Zwrócił się w nim o udostępnienie wykazu nieruchomości, które mogą znaleźć się w strefie oddziaływania planowanej stacji benzynowej przy ul. [...]. Chodziło Skarżącemu o uzyskanie tylko adresu, nie potrzebował danych właścicieli.
W odpowiedzi uzyskał ponownie informację, że powinien się zwrócić ze stosowanym wnioskiem do Wójta M..
Pismem z 31 grudnia 2022 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej. Domagał się także zobowiązania go do załatwienia wniosków z 30 sierpnia 2022 r., 26 października 2022 r. i 15 grudnia 2022 r. oraz zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zaznaczył, że do dnia złożenia skargi nie uzyskał żądanej informacji.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Skarżący na swoje pisma otrzymywał odpowiedź, na potwierdzenie czego dołączył tosowne wyciągi z rejestru kancelaryjnego, potwierdzenie podpisu elektronicznego lub potwierdzenie odbioru. Opierając swoje działanie na art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zrealizował złożone przez Skarżącego wnioski o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji, że w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa [...] przy ul. [...]na parcelach [...] i [...]" jako organ do prowadzenia tej sprawy został wyznaczony Wójt Gminy M.. Natomiast te informacje publiczne, które były w jego posiadaniu udostępnił Skarżącemu.
Odnosząc się do odpowiedzi na skargę Burmistrza Skarżący w piśmie z 15 lutego 2023 r. podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że nie udostępnione mu zostały informacje, o które się zwracał. W jego ocenie w przypadku stwierdzenia przez Burmistrza że jest on niewłaściwy w sprawie, powinien był przesłać jego wniosek niezwłocznie do organu właściwego i poinformować o tym Skarżącego.
Skarga Skarżącego została rozdzielona. Pod sygnaturą akt III SAB/Gl 48/23 zarejestrowana została sprawa w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotycząca wniosku z 26 października 2022 r. Natomiast sprawa w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotycząca wniosku z 15 grudnia 2022 r. została zarejestrowana pod sygnaturą III SAB/Gl 47/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Wreszcie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi - Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).
Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Burmistrz Miasta R. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Burmistrz Miasta R., co wynika z art. 11a ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 ro o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 poz. 40) jest organem gminy. Tym samym wnosić należy, że spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.
Dla oceny legalności działania Burmistrza niezbędnym jest ustalenie czy pod względem przedmiotowym wniosek Skarżącego z 26 października 2022 r. dotyczył informacji publicznej. Skarżący domagał się w nim udostępnienia do wglądu wszystkich dokumentów będących w posiadaniu organów gminy R. dotyczących postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji stacji dystrybucji paliw w centrum R..
Przed przystąpieniem do oceny rodzaju żądanej informacji należy przywołać uchwałę NSA(7) z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13. Przedmiotem rozważań NSA była kwestia dopuszczalności na podstawie przepisu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienia akt zakończonego postępowania przygotowawczego jako zbioru dokumentów stanowiących informację publiczną. Zdeterminowało to sposób sformułowania zagadnienia prawnego. W istocie jednak przed udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy akta sprawy postępowania przygotowawczego mogą być udostępniane na zasadzie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej NSA uznał za konieczne rozstrzygnięcie dwóch problemów. Po pierwsze: czym są akta sprawy postępowania przygotowawczego, administracyjnego czy też sądowego oraz czy ich ujawnienie (skoro dotyczą indywidualnej sprawy jednostki) służy celom, dla których została uchwalona ustawa o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, jak powinien być sformułowany wniosek w części dotyczącej żądania, aby można było uznać, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 tej ustawy. Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanych problemów NSA wyszedł od stwierdzenia, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 tej ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wobec tego wniosek musi spełniać choćby minimalne wymagania formalne, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie.
NSA podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania tak rozumianej informacji publicznej przysługuje każdemu zgodnie z art. 2 ust. 1 analizowanej ustawy. Jednakże prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca, musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. NSA odniósł się do tego, jakie niezbędne elementy formalne powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za elementy takie uznał: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (por. H. Knysiak-Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224).
Jednocześnie NSA wskazał, że zarówno norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji, jak i art. 6 u.d.i.p., będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w trybie art. 10 wskazanej ustawy. Na przykład określenie "działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Podobnie należy oceniać treść pojęciową zawartą w art. 6 tej ustawy. Dlatego nie można uznać, że prawidłowym jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wniosek tak sformułowany nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, nie jest bowiem określony zakres żądania.
Stanowisko to – w ocenie NSA - umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., określającego prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Jest to uregulowanie odmienne od regulacji z art. 73 § 1 k.p.a., gdzie jest mowa m.in. o prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek kopii lub odpisów. Udostępnienie akt sprawy przewidują także przepisy art. 156 § 1 i 5a k.p.k. Zatem wszędzie tam, gdzie ustawodawca chce umożliwić dostęp do akt sprawy, a nie "dokumentów", wyraźnie określa to w ustawie. Tak więc zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., jak i wykładnia systemowa nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów urzędowych" z "wglądem do akt sprawy" czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. normuje uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Zarówno ten przepis, jak i pozostałe normy tej ustawy nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru różnego rodzaju dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej ( wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r.,sygn. akt I OSK 83/10).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, ze względu na sposób określenia przez Skarżącego we wniosku przedmiotu żądania należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
Niezależnie od dokonanej klasyfikacji wniosku Skarżącego Sąd podkreśla, że nie mógł być on także pozytywnie zrealizowany z uwagi na regulację art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Wynika z niego, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Zatem obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 94/22; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 6/22). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego – co podkreślił NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3249/21 - weryfikacja prawdziwości twierdzenia zobowiązanego w tym zakresie. Brak jest w tym przedmiocie właściwych instrumentów prawnych. Jeżeli zatem podmiot do którego się zwrócono podaje, że nie posiada żądanej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania ich udostępnienia. W razie natomiast złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją środki, w tym karne, czy inne pozwalające na weryfikację tego stanowiska.
Zatem w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie jest w posiadaniu żądanych informacji ma pisemnie poinformować wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanych informacji. Dla zwolnienia się z zarzutu bezczynności powyższą informację powinien przekazać w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p., tj. nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje (wyrok WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz126/20).
Przedkładając powyższe rozważania do sprawy, należy przypomnieć, iż Skarżący swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniósł do Burmistrza pismem z 26 października 2022 r. (data wpływu 28 października 2022 r.) Odpowiedź została do Skarżącego skierowana pismem z 9 listopada 2022 r. w formie elektronicznej (faktycznie wysłana 10 listopada 2022 r.), czyli po upływie 12 dni od daty wpływu wniosku. Nie ma zatem podstaw do uznania, że Burmistrz dopuścił się bezczynności.
Zaznaczyć należy, że nie jest słuszny zarzut podniesiony przez Skarżącego w replice do odpowiedzi na skargę, że skoro Burmistrz uznał się za niewłaściwym w sprawie, powinien przekazać wniosek do organu właściwego, a o dokonanej czynności poinformować Skarżącego. Skierowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej do organu niewłaściwego nie może stanowić podstawy do postawienia temu organowi zarzutu bezczynności zwłaszcza w sytuacji, gdy organ ten podejmuje w sprawie czynności wyjaśniające i udziela odpowiedzi na złożone przez skarżącego wnioski na podstawie dokonanych ustaleń (wyrok WSA w Olsztynie z 7 stycznia 2005 r., sygn. akt II SAB/Ol 53/04). W doktrynie utrwalony jest już pogląd, który Sąd orzekający w sprawie podziela, że obowiązku takiego nie nakładają przepisy u.d.i.p. Nie wynika to również z art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000). Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie jest postępowaniem wskazanym w rozdziale 1, określającym zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy tego Kodeksu można tym samym stosować tylko wtedy, gdy tak stanowi u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się od momentu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź umorzenia postępowania o jej udostępnienie, a nie od chwili wpłynięcia wniosku. Z powyższego wynika że na podmiocie, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie spoczywa obowiązek przekazania takiego wniosku do podmiotu właściwego,
W ocenie Sądu sprawa została załatwiona, zatem Wójt nie pozostaje i nie pozostawał w bezczynności. Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, że przesłane Skarżącej informacje nie są dla niej satysfakcjonujące.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.