III SAB/Gl 45/21

III SAB/Gl 45/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Jużków
Symbol z opisem
602  ceny
658
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 6815/21 - Wyrok NSA z 2023-02-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 7 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 624
art. 16 pkt 61-64
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "A" J. K., M. P. sp. j. w M. na bezczynność Rady Miejskiej M. w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] r. skarżąca – Przedsiębiorstwo "A" sp. j. w M. wniosła skargę na bezczynność Rady Miejskiej M. wyrażającą się niewykonaniem nakazanej prawem czynności, tj. nieustaleniem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (w dalszej części powoływana jako u.g.k.) wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.
Skarga została oparta na przepisie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.).
Skarżąca w treści skargi ponadto zarzuciła, iż opłaty za usługę komunalną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, zostały ustalone przez spółkę komunalną - Zakład Inżynierii Miejskiej sp. z o.o. w M. (dalej: ZIM sp. z o.o.), powołaną do realizacji zadań własnych Gminy, m.in. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, co jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który obliguje do podjęcia stosownej uchwały Radę Miejską.
Skarżąca wyjaśniła, że w obecnym stanie prawnym, w świetle ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, co do zasady, wody opadowe i roztopowe przestały być zaliczane do ścieków. Od tej zasady istnieje jednak wyjątek, wynikający z art. 16 pkt 63 Prawa wodnego, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o ściekach komunalnych - rozumie się przez to ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Wyjątek ten został również potwierdzony w art. 2 pkt 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi, że użyte w ustawie określenie ścieki komunalne oznacza ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych.
W ocenie skarżącej odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych, w zależności od tego, czy wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane do kanalizacji deszczowej, czy do kanalizacji ogólnospławnej, mieści się w kategorii zadań określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 (gospodarka wodna) lub 3 (sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych) u.s.g. - zadania własne.
Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stanowią o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia te organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek, ale nie mogą być przeniesione na powołaną przez Gminę Spółkę.
Dalej skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 43 u.s.g. gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W świetle przytoczonego przepisu majątek należący do spółki, w tym wniesiona przez Gminę aportem infrastruktura obejmująca sieć kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej, stanowi mienie komunalne.
Skarżąca wyjaśniła, że została obciążona przez spółkę opłatami za przedmiotową usługę komunalną, z zastosowaniem wysokości opłat wynikającymi z zarządzenia Prezesa spółki, a nie na podstawie stanowiącego akt prawa miejscowego aktu wydanego przez Radę Miejską. Jeżeli na terenie Miasta ma być pobierana opłata za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej łub ogólnospławnej, to decyzję w tym zakresie musi podjąć Rada Miejska, czego nie chce zrobić, a nie spółka komunalna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Na wstępie podniósł, iż wniesienie skargi na w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g., poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 101 ust. 1 u.s.g., wymaga wykazania przez skarżącą interesu prawnego, który został naruszony, w związku z niepodjęciem przez organ gminy czynności nakazanych prawem. Skarżąca tymczasem nie wskazała w jaki sposób niepodjęcie uchwały narusza jego interes prawny i już tylko z tego powodu skarga powinna zostać oddalona.
Następnie stwierdził, że skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy (w tym niewydania aktu prawa miejscowego) w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Nie może natomiast odnieść skutku skarga na bezczynność organu gminy w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek, podjęcia stosownej uchwały. Artykuł 4 ust. 1 pkt. 2 u.g.k. nie nakłada na radę gminy obowiązku podjęcia uchwały o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a jedynie daje taką możliwość. Nadto w związku z nowelizacją art. 2 pkt 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wody opadowe i roztopowe nie są obecnie zaliczane do ścieków, stąd nie obejmują ich uregulowania zawarte w przepisach przedmiotowej ustawy, w związku z czym nie stosuje się do nich taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Spółka Gminy, jako właściciel sieci kanalizacji deszczowej na terenie Miasta, przy użyciu sieci kanalizacji deszczowej świadczy usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych, w związku z czym wystąpiła do przedsiębiorców na terenie miasta o zawarcie pisemnych umów na świadczenie tych usług z należących do nich nieruchomości. Wobec tego sprawy dotyczące zawartych umów, jak również świadczonych bezumownie usług mają charakter cywilny. Natomiast dopuszczalność zawierania umów o odprowadzanie wód opadowych i roztopowych potwierdza orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 kwietnia 2013r., sygn. akt: II SA/Wr 764/12, wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 2 lutego 2006r., sygn. akt I A Ca 1644/04).
Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca stwierdzając w piśmie procesowym z [...]r., że odprowadzanie wód roztopowych i opadowych do kanalizacji stanowi realizację usług komunalnych należących do zadań własnych Gminy. Co prawda Gmina realizuje te zadania poprzez spółkę komunalną, ale sieć kanalizacyjna wniesiona aportem do spółki nadal pozostaje mieniem komunalnym. W takim zaś przypadku odprowadzanie wód do sieci stanowi świadczenie usługi komunalnej, więc skarżąca ma interes prawny w żądaniu ustalenia tej opłaty przez Radę Miejską. Omówiła też wyroki sądów administracyjnych dot. spornej kwestii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:
Skarga nie jest zasadna.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, którą wyznaczają granice tej sprawy administracyjnej, w której wniesiono skargę i że nie może uczynić przedmiotem rozstrzygnięcia innego aktu lub czynności. W kwestii tożsamości sprawy wypowiedział się NSA w wyroku z 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, gdzie stwierdził powołując się na glosę B. A. do innego wyroku NSA, iż na "sprawę administracyjną" składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe i przy ustalaniu tożsamości sprawy to te elementy należy poddać badaniu. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu praw lub obowiązków, tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.
Zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 713) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.
Definicje ścieków zawiera art. 16 pkt 61-64 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2021r., poz. 624), z których wynika, że wody opadowe i roztopowe nie są ściekami. Wody te wchodzą w skład ścieków jedynie w wypadku określonym w art. 16 pkt 63, tj. w sytuacji, gdy zostały zmieszane ze ściekami w rozumieniu ustawy. Stosownie bowiem do art. 16 pkt 63 pod pojęciem ścieków komunalnych rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych.
Z powyższego wynika, że zadania własne gminy – obejmujące odprowadzanie jedynie ścieków – nie obejmują odprowadzania wód opadowych i roztopowych niebędących ściekami. Nawet jeśli wody te są odbierane przy pomocy kanalizacji ogólnospławnej w sytuacji braku na danym terenie oddzielnej kanalizacji deszczowej, to nie czyni tych wód ściekami i nie powoduje po stronie Gminy powstania obowiązku ich odbioru w ramach zadań własnych. Tym samym przedsiębiorstwo wodne nie ma obowiązku ujęcia w taryfie regulującej opłaty za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków opłat za odbiór wód deszczowych. W takim zaś wypadku, Rada Gminy nie ma obowiązku ich zatwierdzenia.
Nawet gdyby powyższy pogląd uznać za nieuprawniony, to zauważyć należy, że opracowanie taryfy nie należy do obowiązków organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, lecz przedsiębiorstwa wodociągowego, zatem gdyby nawet uznać, że istnieje wymóg ujęcia opłat z tym związanych w taryfie, to jego brak nie może wskazywać na stan bezczynności po stronie organu gminy.
Również fakt, że zadania własne obejmują kanalizację nie pozwala na objęcie nimi odbioru wód deszczowych, gdyż – w ocenie Sądu – pod pojęciem tym kryje się obowiązek wykonania i eksploatacji sieci kanalizacyjnej, a nie obiór określnych substancji. Obowiązki w tym zakresie określone zostały w tej części analizowanego przepisu art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który mówi o "usuwaniu i oczyszczaniu ścieków komunalnych", którymi wody opadowe nie są.
Skarżąca zarzuciła także organowi Gminy naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021r., poz.679).
Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:
1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej;
2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast zakres przedmiotowy tej ustawy i pojęcie gospodarki komunalnej określa art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych (pogrubienie Sądu), w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.
Z powyższego wynika, że skoro odbiór wód opadowych nie mieści się w katalogu zadań własnych, to nie ma obowiązku ustalania opłat z tytułu ich świadczenia przez organ stanowiący. W takim przypadku Gmina nie świadczy usługi komunalnej, lecz działa jak każdy przedsiębiorca, świadczący swe usługi i pobierający za nie opłatę na zasadach cywilnoprawnych.
Odnosząc się zaś do zarzutu wadliwości zwołania nadzwyczajnej sesji Rady Gminy, której przedmiotem było podjęcie uchwały ws. przekazania badanej skargi do WSA, Sąd przypomina, że rozpoznaje daną sprawę tylko w granicach skargi. Przedmiotem tej skargi była tylko kwestia bezczynności Rady Gminy w ustaleniu opłaty za wprowadzanie wód roztopowych i deszczowych, nie było nią zagadnienie wadliwości zwołania sesji rady lub ważności podjętej wówczas uchwały. Zatem dopóki wadliwość uchwały nie zostanie stwierdzona w przepisanym trybie, Sąd zobowiązany jest ją uwzględnić.