III SAB/Gl 445/23

III SAB/Gl 445/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 i 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust.1 pkt 1, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku co do pkt od 2 do 7, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w zakresie pkt od 2 do 7, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 29 listopada 2023 r., Stowarzyszenie S. w W. (dalej: wnioskodawca, strona skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (dalej: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 11 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że 11 lipca 2023 r. wnioskodawca skierował do organu na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, drogą e-mailową wniosek o udzielenie następujących informacji:
1. Liczby pisemnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które organ otrzymał w 2022 r.,
2. Liczby wniosków, które w 2022 r. organ wykonał w całości. Przez wykonanie wniosku w całości należy rozumieć wyłącznie udostępnienie pełnej informacji. Udostępnienie pełnej informacji po przedłużeniu terminu na jej udostępnienie należy potraktować Jako wykonanie wniosku w całości,
3. Liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. organ wydał decyzję administracyjną (decyzje administracyjne) o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nawet jeśli organ wydał więcej niż jedną decyzję administracyjną w odniesieniu do danego wniosku, należy to potraktować jako jedną sprawę (wniosek),
4. Jakie były najczęściej występujące przyczyny nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w 2022 r.? Prosimy o wymienienie w treści wiadomości maksymalnie trzech z poniższych punktów:.
a. wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej,
b. wnioskodawca miał zagwarantowany dostęp do informacji w innym trybie,,
c. informacja nie istniała albo organ jej nie posiadał,
d. wnioskodawca nie ujawnił swoich podstawowych danych osobowych (imię, nazwisko),
e. wnioskodawca nadużywał dostępu do informacji publicznej,
f. wniosek dotyczył informacji przetworzonej,
g. informacja podlegała ochronie prywatności osoby fizycznej,
h. informacja podlegała ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy,
i. inne.
5. Liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. wnioskodawca skierował skargę (skargi) na bezczynność do sądu administracyjnego. Chodzi o liczbę spraw, w których organ otrzymał skargę na bezczynność i przekazał ją do sądu, począwszy od 1 stycznia 2022 r. Należy przyjąć, że nie chodzi o postępowania przed sądem, które rozpoczęły się przed 1 stycznia 2022 r., ale są wciąż w toku,
6. Liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. wnioskodawca skierował skargę na decyzję (decyzje) do sądu administracyjnego. Chodzi o liczbę spraw, w których organ otrzymał skargę na decyzję i przekazał ją do sądu, począwszy od 1 stycznia 2022 r. Należy przyjąć, że nie chodzi o postępowania przed sądem, które rozpoczęły się przed 1 stycznia 2022 r., ale są wciąż w toku,
7. Liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. organ naliczył opłatę za udostępnienie informacji publicznej,
8. Czy organ publikuje rejestr wniosków o udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej? Prosimy o udzielenie odpowiedzi tak/nie,
9. Czy w organie jest zatrudniona osoba odpowiedzialna za przygotowywanie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej? Chodzi o wydzielone stanowisko pracownicze, którego zakres obowiązków dotyczy udzielania informacji publicznej.
Wnioskodawca wskazał, że domaga się udzielenia informacji w formie elektronicznej, wskazując adres mailowy do przekazania wnioskowanych informacji.
Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z 24 lipca 2023 r., w którym poinformował, że w roku 2022 wpłynęło 458 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że organ nie publikuje rejestru wniosków w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres prowadzonych przez organ spraw i ich ilość oraz wymagana od pracowników wiedza merytoryczna powoduje, że nie jest możliwe, by odpowiedzi na wszystkie wnioski dotyczące informacji publicznej były sporządzane przez jednego pracownika. W pozostałym zakresie, organ podniósł, że pozyskanie pozostałych informacji wymagałoby znacznego nakładu pracy, tj. prześledzenia wszystkich spraw dotyczących informacji publicznej we wszystkich wydziałach i komórkach Urzędu. Tym samym, w ocenie organu, wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, a informację przetworzoną, która nie podlega udostępnieniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzuciła organowi naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz.U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu wszystkich wnioskowanych przez niego danych dotyczących wniosków o udostępnienie informacji w roku 2022, pomimo istnienia podstaw do ich udostępnienia,
2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 902 z późn. zm.) dalej również: u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu wszystkich wnioskowanych przez niego danych dotyczących wniosków o udostępnienie informacji w roku 2022, pomimo istnienia podstaw do ich udostępnienia,
3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacje wnioskowane przez Stowarzyszenie S. stanowią informację przetworzoną, podczas gdy wnioskowana informacja nie spełnia kryteriów uznania jej za przetworzoną,
4. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacja przetworzona nie jest informacją publiczną i w związku z tym nie podlega udostępnieniu, podczas gdy z literalnego brzmienia ww. przepisu art. 3 u.d.i.p. wynika, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej,
5. art. 54 ust. 1 Konstytucji oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie pozyskania skarżącemu danych o realizacji prawa do informacji, co znacząco ograniczyło i wstrzymało możliwość prowadzenia debaty o jawności.
W uzasadnieniu skargi podniosła, ze zakres informacji objętych wnioskiem mieści się w pojęciu informacji podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.
Ponadto, realizacja wniosku jest możliwa nawet w przypadku uznania przez organ, że wnioskowana informacja jest przetworzona, czego organ w odpowiedzi nie wykazał.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko, że nie dopuścił się bezczynności, bowiem przekazał stronie skarżącej posiadane informacje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej 11 lipca 2023 r.
Poza sporem jest, że organ pismem z 24 lipca 2023 r., w ustawowym terminie, udzielił skarżącej odpowiedzi, jednak jak słusznie zarzuca skarżąca organ odpowiedział jedynie na pytanie oznaczone numerem 1, 8 i 9, a w pozostałym zakresie stwierdził, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, która nie podlega udostępnieniu.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.
W przedmiotowej sprawie, strona skarżąca wskazała, że podstawą żądania informacji określonych we wniosku z 16 czerwca 2020 r. są przepisy Konstytucji (art. 61 ust. 1) i ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 10 ust. 1).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniami, które nie dotyczą niniejszej sprawy.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, przede wszystkim wskazać należy, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Z kolei, ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej oraz reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
W sprawie niniejszej wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a sposób przyjmowania i załatwiania przez organ spraw mieści się w przedmiocie informacji publicznej. Organ niezwłocznie, odpowiedział skarżącej, ąle jedynie w części tj. udzielił odpowiedzi na trzy pytania nr 1, 8 i 9. W odniesieniu do pozostałych pytań poinformował stronę skarżącą, że informacje te jako przetworzone nie zostaną udostępnione.
Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powinien poinformować uprawnionego, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uprawniony musi mieć więc realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Stanowisko organu w przedmiotowej sprawie nie jest zatem prawidłowe. Należy stwierdzić, że w odniesieniu do pytań od 2 do 7 objętych wnioskiem organ nie zajął stanowiska w trybie przewidzianym w ww. przepisach u.d.i.p. Jeżeli bowiem organ stwierdził, że informacje, o które wnioskowała skarżąca w pytaniach od 2 do 7 stanowią informacje przetworzone, to powinien skarżącą wezwać o wykazanie, że udostępnienie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Należy wskazać, że w razie kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, rozpatrzenie wniosku każdorazowo wymaga uprzedniej weryfikacji istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego, jako określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunku uzyskania dostępu do tego rodzaju informacji publicznej. W ramach tej weryfikacji organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego, albowiem ten - składając wniosek - może nie mieć świadomości, że żąda informacji przetworzonej. Dopiero zaś po dokonaniu weryfikacji spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, w zależności od jej wyniku adresat wniosku zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną po jej uprzednim przetworzeniu, bądź odmówić jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn.. III OSK 2819/21, dostępny w bazie CBOiSA)
Obowiązkiem Sądu w przypadku uznania, że organ dopuścił się bezczynności było również określenie, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy organ uporczywie odmawia udostępnienia informacji, pomimo istnienia oczywistych przesłanek pozwalających na prawidłowe ich zakwalifikowanie informacji jako publicznej. Nie jest wystarczające również samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji organu na wniosek strony. Brak aktywności organu w tej sprawie nie wynikało ze złej woli, ale spowodowane było przekonaniem o wypełnieniu w terminie obowiązku udzielenia informacji. Należy zatem stwierdzić, ze bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie była rażąca. Z tego względu Sąd nie orzekł z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny.
Podsumowując, organ załatwił wniosek jedynie co do trzech pytań w ustawowym terminie. Zatem dopuścił się w pozostałym zakresie zarzucanej w skardze bezczynności, która w ocenie Sądu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, organ będzie miał na uwadze przedstawione stanowisko Sądu.
U
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pk1), art. 149 §1a i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł obejmującą wpis od skargi w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł wg norm przepisanych.