III SAB/Gl 432/25

III SAB/Gl 432/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Adam Pawlyta
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust 1 pkt 2 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. w W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 23 września 2025r. skarżący S wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że 17 czerwca 2025 r. do organu wpłynął wniosek S o udostępnienie informacji publicznej dotyczący korzystania przez organ z systemów opartych na sztucznej inteligencji (w rozumieniu definicji zawartej w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1689 z dnia 13 czerwca 2024 r.). Wnioskodawca ww. piśmie zwrócił się o udostępnienie następujących informacji:
1. Czy w organie lub na jego zlecenie są wykorzystywane systemy informatyczne, które automatycznie przetwarzają dane wejściowe (np. tekst, obraz, dźwięk, dane liczbowe), aby generować raporty, wnioski, przewidywania, rekomendacje lub decyzje, które mogą wpływać na działania ludzi lub instytucji? W przypadku odpowiedzi twierdzącej prosił o podanie listy takich systemów z nazwą i funkcją.
2. Czy w organie istnieją wewnętrzne zasady lub zalecenia dotyczące korzystania przez pracowników z ogólnodostępnych narzędzi opartych na sztucznej inteligencji - takich jak czaty i asystenci tekstowi (np. ChatGPT, NotebookLM), generatory filmów (np. Sora), muzyki (np. Suno Al) oraz inne narzędzia wykorzystujące sztuczną inteligencję generatywną.
W piśmie z 1 lipca 2025 r. o nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wskazał, że ww. informacje nie mogą zostać udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie są bowiem informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ww. ustawy.
Wskazano, że informacją publiczną nie są dane związane z kwestiami organizacyjnymi czy informacje techniczne dotyczące sposobu funkcjonowania narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne. Podkreślono, że wnioskowane informacje dotyczące systemów informatycznych, które są wykorzystywane przez organ, sposobu ich działania oraz zasad czy zaleceń dotyczących korzystania z nich mają charakter wewnętrzny i czysto techniczny. Natomiast takie informacje dotyczące narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne nie mogą zostać udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pismem z 23 września 2025 r. S złożyło wspomnianą na wstępie skargę na bezczynność organu.
W skardze zarzucono naruszenie prawa, tj.:
1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji o korzystaniu przez organ z narzędzi wspieranych przez sztuczną inteligencję oraz obowiązywaniu w tym zakresie stosownych procedur, pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia,
2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej - dalej jako u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji o korzystaniu przez organ z narzędzi wspieranych przez sztuczną inteligencję oraz obowiązywaniu w tym zakresie stosownych procedur, pomimo braku podstaw do ich niezastosowania i odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanych danych.
Skarżący wniósł o:
1. zobowiązanie Izby Administracji Skarbowej w Katowicach do rozpoznania wniosku skarżącego z 17 czerwca 2025r. o udzielenie informacji,
2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a.,
4. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Po przytoczeniu przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że nie sposób się zgodzić, iż wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Wskazał, że zapytanie o stosowanie narzędzi automatycznie przetwarzających dane oraz o stosowanie przez pracowników w tym zakresie procedur jest zapytaniem o funkcjonowanie podmiotu publicznego i o sposób przyjmowania oraz załatwiania spraw przez podmiot publiczny. W ocenie skarżącego, obywatel ma prawo wiedzieć, czy Al ma jakikolwiek wpływ na działania podejmowane przez podmiot publiczny oraz czy podmiot stosuje w tym zakresie jakiekolwiek procedury. Powyższe buduje zaufanie do podmiotów publicznych. Zdaniem skarżącego, w realiach, w których automatyzacja procesów przy pomocy narzędzi z wykorzystaniem sztucznej inteligencji jest coraz powszechniejsza, informacja o stosowaniu Al przez podmiot publiczny jest również informacją o kierunku działania organu.
Dalej skarżący podniósł, że przepisy ustawy nie definiują pojęcia "informacji wewnętrznej," na które powołuje się organ w swoim piśmie z 21 marca 2024 r. (winno być 1 lipca 2025 r.) oraz że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zdaniem skarżącego nie jest możliwe zastosowanie ograniczenia, które nie wynika z przepisów o randze ustawowej. Żaden z przepisów nie definiuje pojęć, którymi posługuje się organ jak np.: informacje techniczne. W ocenie skarżącego wnioskowana informacja stanowi informację o funkcjonowaniu organu, a to jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
W końcowej części skargi skarżący podniósł, że organ nie udostępniając informacji w zakresie przez niego wnioskowanym, dopuścił się oczywistego naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji o środowisku i jego ochronie, co winno skutkować uznaniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że wnioskowane informacje dotyczące wykorzystywania systemów o określonych funkcjonalnościach oraz wewnętrznych zasad lub zaleceń dotyczących korzystania z nich mają charakter wewnętrzny i czysto techniczny, a zatem nie stanowią informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał tezę, że informacją publiczną nie są dane związane z kwestiami organizacyjnymi czy informacje techniczne dotyczące sposobu funkcjonowania narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne (Wyrok WSA w Rzeszowie z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 10/23 oraz wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 3292/21). Dalej organ przywołał rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1689 z 13 czerwca 2024 r. (Al Act), na które w swoim wniosku powoływał się również skarżący, które jest pierwszym na świecie kompleksowym prawem regulującym kwestie związane ze sztuczną inteligencją.
Podniósł, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi interpretacji pojęć nieostrych występujących w rozporządzeniu o sztucznej inteligencji, 6 lutego 2025 r. Komisja Europejska opublikowała wytyczne dotyczące zakazanych praktyk w zakresie sztucznej inteligencji.
Powołał się na wyrok NSA, w którym Sąd stwierdził, że informacją publiczną nie są dane dotyczące możliwości technicznych programu informatycznego czy jego funkcjonalności. Dane takie mają wyłącznie charakter techniczny. Jest to techniczna sfera funkcjonowania narzędzia, jakim podmiot posługuje się realizując zadania publiczne (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 586/18).
W innym orzeczeniu Sąd wskazał - w sprawie, w której kwestia sporną był fakt czy dany program komputerowy stanowi sam w sobie informację publiczną - że to nie nośnik informacji (tj. program komputerowy) jest informacją publiczną, ale określona treść, którą zawiera, bądź którą wytwarza. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt 1 OSK 719/13).
Rozsądzając o tym, czy informacja o aplikacji komputerowej stanowi informację publiczną, NSA w wyroku z 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 241/17 wskazał, że aplikacja komputerowa, o charakterze organizacyjnym, wewnętrznym, pomocniczym i roboczym, która służy jedynie usprawnieniu wewnętrznej pracy komórki organizacyjnej urzędu, ma cechy dokumentu wewnętrznego, a tym samym nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji tej - jak dodaje Sąd - nie przeczy to, że aplikacja wprawdzie służy realizacji zadań publicznych, bo nie przesądza o kierunkach działania organu.
Organ wyraził pogląd, że informacje o korzystaniu przez organ z narzędzi wspieranych przez sztuczną inteligencję oraz obowiązywaniu w tym zakresie stosownych procedur nie są informacjami publicznymi. Dotyczą bowiem wykorzystywania oprogramowania posiadającego pewne funkcjonalności, które jest tylko środkiem ułatwiającym wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Nie są to natomiast informacje o funkcjonowaniu podmiotu publicznego, sposobie przyjmowania, załatwiania spraw czy o kierunku działania organu. Program komputerowy, nawet posiadający tak wyjątkowe cechy i możliwości jakie daje sztuczna inteligencja, należy do infrastruktury technicznej wykorzystywanej podczas realizowania zadań przez organ i ułatwiający jego działalność, ale nie determinuje bezpośrednio kierunku jego działania. Nie ma zatem podstaw do utożsamiania informacji o wykorzystywaniu konkretnego narzędzia technicznego z informacją o zasadach funkcjonowania podmiotu. W orzecznictwie podkreśla się, że to nie nośnik informacji (tj. program komputerowy) jest informacją publiczną, ale określona treść, którą zawiera, bądź którą wytwarza. Wskazał też, że kwestie ocenne, wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu nie mogą być przedmiotem rozważań w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, gdyż nie stanowią informacji publicznej. Natomiast zadając tak szeroko sformułowane pytanie wnioskodawca oczekiwał, że organ sam dokona oceny, które systemy informatyczne wykorzystywane przez organ posiadają wskazane przez niego parametry i jednocześnie mogą wpływać na działania ludzi lub instytucji oraz które ogólnodostępne narzędzia używane przez pracowników są oparte na sztucznej inteligencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – tekst jednolity, dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Zasady realizacji wyrażonego w art. 61 Konstytucji prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip").
Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.
Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu.
Natomiast o obowiązku udostępnienia informacji publicznej można mówić, gdy spełnione jest kryterium podmiotowe - adresat wniosku należy do grupy podmiotów zobowiązanych do ujawnienia informacji publicznej, oraz przedmiotowe – gdy wniosek rzeczywiście obejmuje dane o charakterze informacji publicznej.
W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są organy władzy publicznej, a takimi niewątpliwie pozostają organy administracji skarbowej, m.in. dyrektorzy izb administracji skarbowej, zatem należą oni do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w ich posiadaniu. Zresztą adresat wniosku swego obowiązku nie kwestionował. Spór dotyczy natomiast kwestii przedmiotowej, gdyż DIAS twierdzi, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Odnośnie tego wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznych, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej konieczne jest, aby dotyczyła spraw publicznych – nie każdej aktywności organu, a jedynie jego działalności w zakresie wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem.
I tak, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organizacji podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip, a także o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym o sposobach załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d udip).
W ocenie Sądu zadane we wniosku pytania dotyczą organizacji pracy w organach administracji publicznej oraz zasad ich funkcjonowania; służą weryfikacji sposobu, w jaki pracownicy organu wywiązują się ze swoich obowiązków w zakresie wykonywania zadań publicznych. Wpisują się zatem w zakres wiadomości o organizacji podmiotu, do którego skierowane jest zapytanie, zmierzają bowiem do ujawnienia jak zorganizowana jest praca organu i przy użyciu jakich - szeroko rozumianych - narzędzi jest wykonywana. Pozwalają na uzyskanie wiedzy także o zasadach funkcjonowania organu tzn. uzyskania wiedzy z jakich narzędzi organ w toku tego funkcjonowania korzysta, a odpowiedź na postawione pytania opisuje sposoby załatwiania spraw należących do zadań organu: czy w toku owego załatwienia organ korzysta z narzędzi opisanych we wniosku, czy też nie.
Prowadzi to do wniosku, że – wbrew poglądowi organu – zapytanie strony dotyczy informacji publicznej.
To, że informacja o fakcie wykorzystywania – lub nie - w organie systemów informatycznych nie wpływa bezpośrednio na kierunek działania organu nie pozbawia danych waloru informacji publicznej, gdyż ustawa wprost wymienia jako informację publiczną cały szereg danych, które na ten kierunek także bezpośrednio nie wpływają. Tytułem przykładu podać można np. dane o majątku, (który nie ma przełożenia na treść rozstrzygnięć), trybie działania (czyli rodzaju i kolejności podejmowanych czynności, a nie o ich wyniku czy podjętych decyzjach), rejestrach i ewidencjach (które służą jedynie katalogowaniu danych i nie mają wpływu na treść rozstrzygnięć albo rodzaj podjętych działań).
Natomiast powołane w odpowiedzi na skargę orzeczenia sądów administracyjnych nie w pełni przystają do stanu faktycznego tej sprawy. Przypomnieć bowiem należy, że zapytania zawarte we wniosku zmierzały do uzyskania wiedzy jedynie o tym, czy organ wykorzystuje określone narzędzia informatyczne, a nie o zasobach, jakie przetwarzają, ani o systemie/sposobie ich działania, a także czy istnieją wewnętrzne zalecenia określające zasady korzystania z takich narzędzi, a nie o ich treść.
Natomiast sprawie o sygn. akt I OSK 241/17 NSA nie miał wątpliwości, że wiedza o tym, czy organ prowadzi określone rejestry, w jakiej formie, gdzie je publikuje jest informacją publiczną. NSA stanął jedynie na stanowisku, że "nie można uznać, że kopia aplikacji komputerowej zawierającej część danych o sprawach sądowych, była informacją publiczną". I dalej "Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy w zakresie żądanej kopii aplikacji komputerowej, stwierdzić należy, że oceniając charakter żądanej informacji należy przyjąć, że ma ona charakter informacji stanowiącej treść dokumentu wewnętrznego." Uznał zatem, że kopia aplikacji komputerowej nie stanowi informacji publicznej, a raczej obejmuje treść dokumentu.
Natomiast w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania organ nie żądał kopii takich systemów informatycznych, a jedynie informacji, czy są wykorzystywane, a jeśli tak, to jakie.
Również w zakresie pytania 2. fakt, czy w organie istnieją wewnętrzne zasady korzystania z takich systemów stanowi informację publiczną jako wiedza o organizacji podmiotu publicznego.
Stanowisko organu, który przyjął, że żadna z żądanych przez skarżącego informacji nie miała charakteru informacji publicznych jest zatem nieprawidłowe. Obowiązkiem organu było udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro na dzień wniesienia skargi organ nie podjął ww. czynności ani nie wydał decyzji, dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego S (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek skarżącego S w trybie u.d.i.p. Sąd, stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku nie przesądza jednak, że żądana informacja publiczna ma być skarżącemu udostępniona w zakresie przez niego żądanym. Wskazuje jedynie, że ma ona charakter informacji publicznej.
W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA).
Organ terminowo zareagował na wniosek skarżącego i choć nie udostępnił żądanych informacji, to było to wynikiem błędnej wykładni przepisów udip, a nie lekceważenia wnioskodawcy lub złej woli organu.
Nie uwzględnił Sąd wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie wyraża się słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Grzywna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie takiego sankcyjnego środka. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona.
O kosztach postępowania, na które składa się 100 zł wpisu od skargi i 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.