III SAB/GL 432/24

III SAB/Gl 432/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-08-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska /sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. G. (dalej "wnioskodawca" lub "skarżący") jest bezczynność Wójta Gminy O. (dalej "Wójt" lub "organ") w przedmiocie informacji publicznej.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Wnioskodawca w dniu 26 maja 2021 r. wystąpił do Wójta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "na temat wszystkich ofert wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O.".
2. Organ w piśmie z dnia 9 czerwca 2021 r. udostępnił skarżącemu informację co do wykazu oferentów, którzy odpowiedzieli na zapytanie ofertowe w przedmiotowym postępowaniu. Organ poinformował skarżącego, która z ofert została wyłoniona w procedurze wraz z podaniem zaoferowanej przez ww. podmiot stawki za wozokilometr. Jednocześnie organ wskazał, że informacje dotyczące zaproponowanych cen, znajdujące się w treści niewybranych ofert złożonych w przedmiotowym zapytaniu ofertowym, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: "u.d.i.p.").
Następnie pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. skarżący wniósł o "uzupełnienie odpowiedzi o przesłane oferty cenowe przypisane do poszczególnych kontrahentów".
W odpowiedzi na ten wniosek organ pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. poinformował skarżącego, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone w oparciu o tryb przewidziany w art. 22 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1944; zwana dalej: "u.p.t.z."), dopuszczający bezpośrednie zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 22 ust. 9 pkt 1 u.p.t.z. w niniejszym postępowaniu nie stosuje się ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019; zwana dalej: "p.z.p.") z wyłączeniem art. 36 p.z.p. Nie znajduje więc zastosowania m.in. regulacja z art. 222 p.z.p. zobowiązująca zamawiającego do udostępnienia informacji o cenach i kosztach zawartych w ofertach. W u.p.t.z. brak jest regulacji, która wskazywałaby na jawność ofert innych wykonawców po dokonaniu ich otwarcia. Odpowiadając skarżącemu, organ ponownie wskazał, że informacje dotyczące zaproponowanych cen, znajdujących się w treści niewybranych ofert złożonych w zapytaniu ofertowym, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.
3. W dniu 5 sierpnia 2021 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu do WSA w Gliwicach, wnosząc o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem skarżącego z dnia 26 maja 2021 r. z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, dopuszczenie dowodów z dokumentów oraz zasądzenie zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania.
4. W odpowiedzi na skargę skarżącego organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 października 2021 r., sygn. akt III SAB/GI 155/21, podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z póżn. zm.; zwana dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę jako niezasadną.
Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Natomiast żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ trafnie uznał, że oferta dotycząca zaproponowanych cen, znajdująca się w treści niewybranych ofert złożonych w przedmiotowym zapytaniu ofertowym, poprzez jej złożenie w organie nie staje się automatycznie dokumentem urzędowym. Jest dokumentem prywatnym stanowiącym akt woli zawarcia umowy. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, udzielając informacji w zakresie określonym wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nastąpiło to przed wniesieniem skargi do Sądu. Sprawa zakresu złożonych ofert przez podmioty prywatne nie stanowiła informacji publicznej, o czym organ poinformował skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że dokumenty przetargowe w czasie trwania postępowania przetargowego nie są dostępne w trybie u.d.i.p. Złożone oferty są dokumentem prywatnym i służą do wyłonienia przyszłej strony umowy. Są dokumentem pomocniczym dla organizatora przetargu i podlegają ocenie w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SAB/GI 27/20). Same oferty nie stanowią informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają zwłaszcza wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej (innego podmiotu wykonującego zadania publiczne - por. art. 4 u.d.i.p.). Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Sąd I instancji podzielił pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
6. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zaskarżył ww. wyrok WSA w Gliwicach w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z póżn. zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. poz. 483, zwana dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 1 ust. 1, w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 lit. c) w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., przez oddalenie skargi skarżącego na bezczynność Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy O., w wyniku arbitralnego uznania, iż żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja dotycząca ofert wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O.", nie stanowi informacji publicznej, z uwagi na przyjęcie, że dokumenty przetargowe stanowią dokumenty prywatne, skierowane do organów administracji publicznej przez podmioty prywatne, nie są to wobec tego dokumenty urzędowe, podczas, gdy:
(i) informacja mająca walor informacji publicznej obejmuje znacznie szerszy zakres pojęciowy, a co za tym idzie bezpodstawne jest jej zawężanie oraz utożsamianie jej z dokumentem urzędowym tj. dokumentem sporządzonym przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444);
(ii) informacja mająca walor informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również takich jak dokumenty, które nie zostały wytworzone przez podmioty publiczne, niemniej odnoszą się do nich i ich działalności;
(iii) art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jedynie katalog przykładowych informacji publicznych, co powoduje, że jak to zauważył WSA w Gliwicach, mając na względzie jak najszersze rozumienie informacji publicznej, uznać należy za nią nie tylko informacje wymienione w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ale też inne spełniające warunki uznania za informację publiczną;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. przez oddalenie skargi skarżącego kasacyjnie, na skutek błędnego uznania, że organ I instancji nie pozostaje w stanie bezczynności, gdy w zakresie w jakim nie uwzględnił on wniosku skarżącego kasacyjnie nie wydał on decyzji administracyjnej, a jedynie poinformował o przyczynach braku udostępnienia informacji, co świadczy o ciągłym pozostawaniu w bezczynności przez Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy O., jak również pozbawieniu możliwości obrony swojego interesu prawnego przez skarżącego kasacyjnie w trybie postępowania administracyjnego;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. wzw. z art. 134 p.p.s.a. oraz w zw. z art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z póżn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), przez zaakceptowanie dokonanej przez Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy O. wybiórczej i instrumentalnie poprowadzonej analizy akt sprawy administracyjnej, której konsekwencją pozostało arbitralne i całkowicie niezgodne z treścią dokumentacji przyjęcie, iż:
(i)żądanie zawarte we wniosku skarżącego kasacyjnie udostępnienia danych dotyczących przetargów na realizację usługi transportu publicznego w związku z zapytaniem ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O." zostało wykonane, a pozostałe informacje, jakich udostępnienia oczekiwał nie spełniały wymogów definicyjnych informacji publicznej;
(ii)żądana przez skarżącego kasacyjnie do udostępnienia informacja zawierająca oferty wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O.", stanowi dokument prywatny, pochodzący od podmiotu prywatnego, a zatem nie zawiera się w definicji art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu; przez co doszło do popełnienia uchybień będących skutkiem arbitralnego, niezgodnego z ustawą u.d.i.p., jak i orzecznictwem sądowoadministracyjnym przyjęcia, iż zakres w/w wniosku skarżącego kasacyjnie nie jest objęty regulacją wynikająca z u.d.i.p. i wskutek tego brak merytorycznego odniesienia się przez WSA w Gliwicach do zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie w skardze do WSA w Gliwicach;
4)art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn odmowy uznania żądanych informacji za informacje publiczne, a tym samym zastosowania wyjątku od udostępniania informacji publicznej, wewnętrznej sprzeczności orzeczenia, z jednoczesnym brakiem wykazania w uzasadnieniu oceny merytorycznej Wyroku WSA w Gliwicach i w istocie naruszeniem prawa skarżącego kasacyjnie do rzetelnego postępowania sądowego, a to przez:
(i) uznanie i przesądzenie, iż informacja żądana przez skarżącego kasacyjnie stanowi dokument prywatny, pochodzący od jego wystawcy, a tym samym niepodlegający upublicznieniu;
(ii) zawężenie żądanej wnioskiem skarżącego kasacyjnie informacji mającej walor informacji publicznej jedynie do dokumentu urzędowego określonego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w tym też szczególnie ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i (i) zawężenie pojęcia informacji publicznej i utożsamienie jej jedynie z faktycznym brzmieniem dyspozycji art. 6 ust. 2 u.d.i.p. normującej definicję dokumentu urzędowego, (ii) przyjęcie, iż objęte wnioskiem skarżącego kasacyjnie oferty wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O.", stanowią dokumenty prywatne i ich treść nie podlega udostępnieniu w ramach u.d.i.p., gdyż nie dotyczą one spraw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego;
2) naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, zwana dalej: "Prawo prasowe") w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. z dnia 4 kwietnia 2019 r., Dz.U. z 2019 r. poz. 869, zwana dalej: "u.f.p."), w zakresie w jakim gwarantują one prawo do uzyskiwania informacji (zwłaszcza przez prasę) o działalności organów władzy publicznej i wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, będące też skutkiem błędnej interpretacji przepisów określonych w ppkt 1 powyżej, prowadzące do utrzymania w mocy wadliwego stanowiska Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy O., wskutek uznania, że wniosek skarżącego kasacyjnie nie dotyczy informacji publicznej i przez to nie leży w granicach u.d.i.p., mimo iż żądane wnioskiem skarżącego kasacyjnie oferty wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O.", odnoszą się bezpośrednio do organu zobowiązanego i jego działalności tj. Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy O., i stanowią podstawę do zmniejszenia jego aktywów, a przez to naruszenie zasady jawności finansów publicznych, która zakłada informowanie opinii publicznej o działaniach dotyczących majątku podmiotów publicznych, a także naruszenie prawa dziennikarza do uzyskiwania informacji na temat działalności organów publicznych, która zgodnie z art. 3a Prawa prasowego odbywa się wyłącznie w oparciu o przepisu u.d.i.p.,
3) art. 16 ust. 1 i 3 u.d.i.p. przez brak dostrzeżenia i zakwestionowania przez WSA w Gliwicach niewydania przez Burmistrza (uprzednio Wójta) Gminy O. decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej w zakresie nieuwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie, a tym samym dopuszczenia się bezczynności i pozbawienia skarżącego kasacyjnie możliwości kwestionowania stanowiska organu;
4) stanowiące konsekwencję powyżej podniesionych naruszeń prawa procesowego, jak i prawa materialnego naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez brak jego zanalizowania i zastosowania, a przez to wypowiedzenia uznania, iż za udostępnieniem informacji wnioskowanych przez skarżącego kasacyjnie przemawiał interes publiczny, a z uwagi na konieczność uznania ich za informacje publiczne, wymagane było wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej na zasadzie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie zaś wyłącznie poinformowanie o nieudostępnieniu.
7. NSA wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 818/22 uchylił w całości wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Jak już Sąd wskazał niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej wyrokiem z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 818/22 uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 155/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.
Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I FSK 1346/22).
NSA w ww. powołanym wyroku podzielił stanowisko skarżącego, że informacja, o której udostępnienie wystąpił we wniosku, stanowi informację publiczną. NSA wskazał: "Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest także to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i jakiej sprawy dotyczą. Istotne jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez niego wytworzonych, jak i te, których podmiot zobowiązany używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna odnosi się zatem do "faktów", a nie do "dokumentów", a pojęcie "faktu" należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy publiczne, a precyzyjniej określając - organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują innych czynności, jak załatwianie spraw publicznych. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 30 października 2002 r., (sygn. akt II SA 1956/02, opubl. w LEX nr 78062) informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, opubl. w LEX nr 144641). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka właśnie wyjątkowa sytuacja. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentacja postępowania prowadzonego w oparciu o art. 22 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym jako zbiór dokumentów zgromadzonych i/lub wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie stanowi co do zasady informację publiczną, obowiązkiem organu jest jednak ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie przepisów ustawy o dostępie od informacji publicznej. W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach (administracyjnych) mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są zaś sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt 11 SA/Ka 655/02; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02 - publ. w: J. K., M. R, "Dostęp do informacji publicznej". Warszawa 2007; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2009 r., sygn. IV SAB/Po 24/08; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. I OSK 947/09; postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. I OSK 771/11). W ocenie Sądu pogląd ten jest aktualny również w niniejszej sprawie. Oferty złożone w postępowaniu zmierzającym do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego nie mogą być traktowane jako nie dotyczące spraw publicznych. Każda procedura tocząca się przed organami państwa - nawet taka, która kończy się zawarciem umowy - ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Wnioskowana do udostępnienia informacja polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę informacji w zakresie zaproponowanych cen w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego ma zatem co do zasady charakter informacji publicznej. Okoliczność wniesienia oferty do podmiotu zobowiązanego przez podmiot prywatny nie ma wpływu na kwalifikację oferty z punktu widzenia dopuszczalności kwalifikowania jej jako informacji publicznej.
Podkreślić należy, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd w całości. Zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jedynie wyliczenie przykładowe, a nie wyczerpujące, informacji stanowiących informacje publiczne.
Prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka właśnie wyjątkowa sytuacja. Podkreślić należy, że dokumentacja postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jako zbiór dokumentów zgromadzonych, pozyskanych i/lub wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie, stanowi co do zasady informację publiczną, obowiązkiem organu jest natomiast ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej."
NSA zobowiązał Sąd pierwszej instancji do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii charakteru informacji objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jako informacji publicznej.
Rozpoznając sprawę ponownie, należy przypomnieć, że skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji na temat wszystkich ofert wraz z propozycją ceny, jakie wpłynęły w zapytaniu ofertowym "Na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O.".
Organ udostępnił skarżącemu informację co do wykazu oferentów, którzy odpowiedzieli na zapytanie ofertowe w przedmiotowym postępowaniu oraz poinformował skarżącego, która z ofert została wyłoniona w procedurze i podał zaoferowaną przez ten podmiot stawki za wozokilometr. Jednocześnie organ wskazał, że informacje dotyczące zaproponowanych cen, znajdujące się w treści niewybranych ofert złożonych w przedmiotowym zapytaniu ofertowym, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).
Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).
Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2) wglądu do dokumentów urzędowych;
3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).
Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).
Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.
Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych".
Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/24).
W sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. jako organ administracji publicznej.
W wydanym w sprawie wyroku NSA przesądził, że informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, również ta dotycząca zaproponowanych cen w treści niewybranych ofert złożonych w zapytaniu ofertowym, stanowi co do zasady informację publiczną.
Zatem obowiązkiem organu było udostępnienie tej informacji w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p., bądź wydanie decyzji o jej nieudostępnieniu. Tymczasem organ udostępnił skarżącemu tylko wykaz oferentów, którzy odpowiedzieli na zapytanie ofertowe w przedmiotowym postępowaniu i poinformował skarżącego, która z ofert została wyłoniona w procedurze, wraz z podaniem zaoferowanej przez ww. podmiot stawki za wozokilometr.
Skoro organ tego nie uczynił, dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA).
Organ zareagował na wniosek skarżącego, udostępnił mu niektóre żądane informacje, jednak błędnie uznał, że żądane dane dotyczące zaproponowanych cen w treści niewybranych ofert złożonych w zapytaniu ofertowym, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.
Sąd rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania i Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA).
Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek skarżącego w trybie u.d.i.p. Sąd, stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku nie przesądza, że żądana informacja publiczna ma być skarżącemu udostępniona. NSA w wydanym w sprawie wyroku wskazał, że dokumentacja postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jako zbiór dokumentów zgromadzonych, pozyskanych i/lub wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie, stanowi co do zasady informację publiczną, obowiązkiem organu jest natomiast ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej. Organ winien informację udostępnić w formie czynności materialno-technicznej lub odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, w szczególności po rozważeniu istnienia przesłanek odmowy jej udostępnienia wskazanych w art. 5 u.d.i.p. Konsekwencją błędnego określenia charakteru żądanej informacji jako niemającej waloru informacji publicznej było nierozważenie kwestii zasadności wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zatem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł być stosowany.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego wpis w kwocie 100 zł.