III SAB/Gl 423/24

III SAB/Gl 423/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2902/24 - Wyrok NSA z 2025-04-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1, i ust. 2, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarżący J.W. (dalej: Skarżący) pismem z 8 kwietnia 2024r. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. (dalej: Dyrektor) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wskazał, że 18 stycznia 2024 r. zawnioskował o udostępnienie informacji publicznej przez Dyrektora o przekazanie ofert złożonych w konkursie ofert pn. "[...]", umowy zawartej z Wykonawcą wraz z pełną dokumentacją rozliczeniową za cały okres obowiązywania wskazanej umowy i o dokumenty obejmujące m.in. protokoły odbioru robót, rozliczenia rzeczowo-finansowe, kosztorys powykonawczy, faktury VAT itp. Pismem z 30 stycznia 2024r. otrzymał informację wraz z wnioskowaną dokumentacją.
Następnie 2 lutego 2024r. zawnioskował o uzupełnienie informacji o wszelką korespondencję prowadzoną pomiędzy zamawiającym a wykonawcą w związku z realizacją umowy [...] z 21 stycznia 2022r. wraz z aneksem; informację jak ostatecznie zakończyła się sprawa tej umowy wraz z aneksem z 25 listopada 2022r.; czy prace związane z zamówieniem pn. "[...]" zostały zakończone; kto je zrealizował; jakie były ostateczne koszty przedmiotu umowy itp. wraz z wszelką dokumentacją rozliczeniową związaną ze wskazanym zamówieniem.
W dniu 16 luty 2024r. Skarżący otrzymał niepełną dokumentację, wraz z informacją, że część dokumentacji o którą wnioskował nie może być zrealizowana, ponieważ wnioskowana korespondencja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. 2176; dalej u.d.i.p.).
Skarżący ponownie zawnioskował o uzupełnienie informacji publicznej pismem z 19 lutego 2024 r. poprzez ponowne udostępnienie wszelkiej korespondencji pomiędzy zamawiającym a Wykonawcą oraz o informację czy wykonawca zapłacił karę umowną i jakie są podejmowane dalsze działania jeśli nie została zapłacona kara umowna; czy w związku z wykorzystaniem przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w B. prawa wykonania zastępczego obciążył firmę R M.R. kosztami wraz z związana z tym dokumentacją.
Pismem z 28 lutego 2024r. Skarżący otrzymał jedynie informację, że wykonawca nie zapłacił kary umownej na podstawie noty obciążeniowej, sprawa jest procedowana przez jednostkę, a pozostała wnioskowana informacja publiczna została uznana, za nie stanowiącą informacji publicznej.
W dniu 5 marca 2024 r. Skarżący wezwał Organ ponownie o udostępnienie brakującej informacji wraz z podstawą do jej otrzymania.
Dnia 11 marca 2024 r. Dyrektor ponownie odmówił udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 6 u.d.i.p. oraz poinformował, że nie wydaje się decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Kwestionując powyższe stanowisko Skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego. Powołał się na przepisy ustawy, stanowisko doktryny oraz orzecznictwo. Podkreślił, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby żądane uzupełnienie do wniosku nie stanowiło informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. bowiem udostępnieniu podlegać winno wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy". W konsekwencji zawnioskował o zobowiązanie Dyrektora do rozpatrzenia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi. Przedstawił zakresy żądań Skarżącego i wyjaśnił, że uwzględniono żądania Skarżącego w prawnie dopuszczalnym zakresie. Pismem z 16 lutego 2024r. przekazano wnioskodawcy: umowę, aneksy, protokół odbioru z wykonawstwa zastępczego i fakturę. Poinformowano również, że wykonawca umowy nie wykonał prac zgodnie z umową, w związku z tym zamawiający wyłonił wykonawcę zastępczego, który zrealizował inwestycję, odebrana bez uwag 16 sierpnia 2023r. Dodano, że naliczono firmie R M.R. karę umowną i wystawiono notę obciążeniową za nieusunięcie wad w wyznaczonym terminie. Organ wskazał także, że wniosek o uzupełnienie dokumentacji o wszelką korespondencję prowadzoną pomiędzy zamawiającym a wykonawcą nie może zostać zrealizowany bowiem korespondencja nie stanowi informacji publicznej.
Natomiast w konsekwencji kolejnego żądania Skarżącego o przekazanie wszelkiej korespondencji oraz dodatkowych informacji pismem z 28 lutego 2024r. Organ poinformował wnioskodawcę, że wykonawca nie zapłacił kary umownej na podstawie wystawionej noty obciążeniowej, sprawa jest procedowana. W odniesieniu do pozostałych żądań udostępnienia wszelkiej korespondencji prowadzonej pomiędzy zamawiającym a wykonawcą Organ ponownie wskazał, że nie stanowi ona informacji publicznej. W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną nie wydaje się decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Odnosząc się do zarzutów skargi Organ wyjaśnił, że tylko treść aktów administracyjnych zawierających informację publiczną podlega udostępnieniu. Z przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Wreszcie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi - Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).
Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).
Zgodnie z definicją określoną w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "sprawa publiczna" wiąże się ściśle z przepisem art. 1 ust. 1 Konstytucji RP, którzy prawo do informacji łączy z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 36465). Ponadto informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań oraz może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wymienionych wyżej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Tym samym wnosić należy, że spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.
Dla oceny legalności działania Dyrektora niezbędnym jest ustalenie czy pod względem przedmiotowym wniosek Skarżącego dotyczył informacji publicznej. Skarżący ostatecznie domagał się udostępnienia wszelkiej korespondencji pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, bowiem pozostałe informacje i dokumenty związane z realizacją w trybie wykonawstwa zastępczego zamówienia były przekazane w ustawowym termie stosownie do rozszerzania żadań wniosku.
Przechodząc zatem do rozstrzygnięcia powyższego sporu przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1203/12, w którego uzasadnieniu wskazano, że: "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej".
Z powyższą argumentacją tutejszy Sąd w pełni zaś się zgadza i traktuje jak własną. Analiza zakresu żądanej korespondencji doprowadziła tut. Sąd do konkluzji, iż żądana korespondencja nie stanowiła informacji publicznej. Trzonem omawianej korespondencji są stanowiska obu stron postępowania w trybie prawa zamówień publicznych tj. zamawiającego realizację wykonania określonego przedsięwzięcia oraz wyłonionego wykonawcy robót, wobec niewykonania zaplanowanej inwestycji. Nie są to więc stanowiska wiążące, zobowiązujące definitywnie podmioty do określonego zachowania, działania czy wydatkowania środków publicznych. Nadto wykonawca nie jest podmiotem władzy publicznej; nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. W konsekwencji więc żądana przez skarżącego informacja, nie będąc stanowczo i ostatecznie wyartykułowanym oświadczeniem woli czy wiedzy organu władzy publicznej, nie posiada waloru informacji publicznej. Korespondencja wymieniana między wykonawcą a zamawiającym, nie może być skutecznie kwalifikowana jako posiadająca walor decyzji wiążących dla inwestora. Natomiast pisma Dyrektora również nie mogą być uznane za ostateczne stanowisko organu zobowiązanego.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, ze względu na sposób określenia przez Skarżącego we wniosku przedmiotu żądania należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w związku z czym w ocenie Sądu wniosek Skarżącego nie mógł być pozytywnie zrealizowany.
W tej sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. wobec stanowiska organu, że sporna informacja nie posiada waloru publiczności, niekonsekwentnym i wewnętrznie sprzecznym byłoby działanie organu polegające na wydawaniu żądanej przez Skarżącego decyzji. Odnosząc się bowiem do kwestii dopuszczalności zaistnienia decyzji w obrocie prawnym należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Przepis ten przyznaje podmiotom nie będącym organami władzy publicznej a obowiązanym do udzielenie informacji publicznej, kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do których wydania stosuje się przepisy k.p.a. w zakresie wynikającym z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jednoznacznie stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tym samym koniecznym jest uprzednie zakwalifikowanie żądania jako informacji publicznej aby odmowa mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Brak takiego statusu wniosku skutkuje możliwością udzielenia odmowy w zwykłej formie pisemnej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
-----------------------
7