III SAB/GL 419/25

III SAB/Gl 419/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Prezesa Zarządu B. sp. z o.o. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 3) zasądza od Prezesa Zarządu B. sp. z o.o. w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 4 września 2025r. skarżący J. W. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zarządu B. Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w B. w rozpoznaniu jego wniosku z 19 sierpnia 2025r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca pismem z 25 czerwca 2025 r. (tj. odrębnym od przedmiotu niniejszej skargi), skierowanym na adres mailowy Zarządu B. Sp. z o.o. wniósł o udzielenie informacji:
- jakie prace organ administracji podzleca podmiotom trzecim, innym firmom w związku z realizacją "Umowy powierzenia zadań z zakresu usług w ogólnym interesie gospodarczym" z 2 czerwca 2025 r.,
- na jakiej podstawie usługi te zleca. Wniósł o przekazanie wszelkiej dokumentacji związanej z udzieleniem wskazanych zamówień, m.in. ogłoszenie o postępowaniu, protokoły z postępowania, protokoły z negocjacji, posiedzenia komisji, złożone oferty, zawarte umowy itp.
- przekazanie zleceń oraz wszelkiej innej korespondencji prowadzonej z wykonawcami, z którymi zawarto wskazane umowy.
W związku z brakiem odpowiedzi na wymieniony wniosek, pismem z 11 lipca 2025 r. wniósł kolejny raz o udostępnienie tych informacji zgodnie z pismem.
Pismem z 11 lipca 2025 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Analizując zakres wniosku, organ stwierdził brak możliwości ustalenia szczególnego interesu publicznego dla żądanych informacji. Wskazał ponadto, iż wystąpienie zmierza do pozyskania informacji, które - jego zdaniem - objęte są tajemnicą przedsiębiorcy lub też zmierzają do pozyskania informacji, które, w świetle świadczonych usług, mają na celu naruszenie konkurencyjności na rynku. Tym samym żądane informacje nie są w ocenie organu istotne dla interesu publicznego, a mogą jedynie być istotne dla wnioskodawcy w celach organowi nieznanych. Wskazał, że informacja publiczna to nie informacje związane z funkcjonowaniem innego przedsiębiorcy na rynku.
Następnie pismem z 16 lipca 2025 r. skarżący ponownie wezwał Spółkę do udzielenia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem.
W dalszej kolejności pismem z 29 lipca 2025 r. skarżący wniósł o udzielenie informacji jak w swoim pierwszym wniosku, ograniczając zakres informacji do lipca 2025 r.
W odpowiedzi z 30 lipca 2025r. Spółka poinformowała stronę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, zatem nie może być udostępniona, nie ma też w takim przypadku konieczności wydawania decyzji administracyjnej. Podkreśliła, że uchybienie terminowi mogło wynikać z faktu, że Spółka w czerwcu 2025 r. rozpoczęła dopiero funkcjonowanie. Sprawy zaś związane z zatrudnieniem pracowników, organizacją pracy nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".
W dalszej części pisma Spółka wyjaśniła, że w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest skierowany do podmiotu, który wprawdzie jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a zapytanie jednak takiej informacji nie dotyczy, przepisy u.d.i.p. nie znajdą zastosowania. Zarazem wskazał, że w uznaniu organu żądane pismem z 25 czerwca 2025 r. informacje dotyczące kwestii, jakie prace zostały zlecone innym firmom, jak też żądanie przedłożenia protokołów z negocjacji i posiedzeń komisji, złożonych ofert, udzielonych zleceń oraz wszelkiej innej korespondencji prowadzonej z wykonawcami, wskazują jednoznacznie, że interesem wnioskodawcy nie jest zapoznanie się z informacją publiczną, dotyczącą dobra powszechnego, jakim jest funkcjonowanie publicznych instytucji, lecz powzięcie wiedzy na temat podmiotów prywatnych, działających w branży gospodarki komunalnej, co w uznaniu organu niewątpliwie wykracza poza zakres informacji publicznej i tym samym nie warunkuje zastosowania przepisów u.d.i.p., tj. obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.
Pismem 7 sierpnia 2025 r . (wysłanym 8 sierpnia 2025 r.) Prezes Spółki udzielił odpowiedzi na pismo z 29 lipca 2025 r. wyjaśniając, że pismem z 11 sierpnia 2025 r., które stanowiło odpowiedź na wniosek z 25 czerwca 2025 r., udzielił odpowiedzi na tożsame zapytanie, którą w całości podtrzymuje.
Wnioskodawca kolejnym pismem z 19 sierpnia 2025 r. (którego dotyczy niniejsza sprawa) ponowił żądanie udostępnienia informacji publicznej tożsamej treści co poprzednie, z tą jedynie modyfikacją, że obejmuje ono sierpień 2025 r.
Pismem z 26 sierpnia 2025r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 19 sierpnia 2025r., w którym oświadczył, że podtrzymuje swe stanowisko wyrażone w toku dotychczasowej korespondencji, dot. wniosków strony z 25 czerwca i 29 lipca 2025r. Stanął w niej na stanowisku, że składane zapytania nie dotyczą informacji publicznej. Tym samym w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy udip, a na Spółce nie ciąży obowiązek jej udostępnienia.
Wskazanym na wstępie pismem z 4 września 2025 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa Spółki, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 19 sierpnia 2025r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniósł, że wnioskiem z 19 sierpnia 2025 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, jednakże organ ograniczył się do podtrzymania swego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej korespondencji, gdzie uznał, że zapytania wnoszone przez stronę nie dotyczyły informacji publicznej. Stwierdził, że informacja, której żądał nie stanowiła informacji przetworzonej, stąd nie musiał wykazywać szczególnie istotnego interesu publicznego w jej przekazaniu.
Podkreślił, że każdy kontrahent podmiotu publicznego musi liczyć się z tym, że jego dane, jak i szczegóły kontraktu zostaną upublicznione, gdyż na jego podstawie osoby je zawierające otrzymują wynagrodzenie pochodzące ze środków publicznych. Powołał się także na art. 35 ustawy o finansach publicznych, który ogranicza możliwość stosowania klauzul umownych dotyczących wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Wskazał, że 2 czerwca 2025 r. doszło do zawarcia umowy powierzenia zadań pomiędzy Gminą B. a B. Zakładem Usług Komunalnych Sp. z o.o., na mocy której Dyrektor [...] w B. reprezentujący Gminę B. powierzył organowi realizację zadań własnych gminy z zakresu gospodarki komunalnej o charakterze użyteczności publicznej polegających na utrzymaniu czystości w pasach drogowych dróg pozostających w zarządzie [...] oraz utrzymania zielni przydrożnej. Za realizację ww. zadań B. Sp. z o.o. ma otrzymać rekompensatę stosownie do treści § 6 umowy z 2 czerwca 2025 r.
Zatem - zdaniem strony - informacja, o której udostępnienie się zwrócił ma charakter publiczny, nie jest informacją przetworzoną ani taką, która mogłaby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, wobec czego winna podlegać udostępnieniu.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.
Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Prezesa Zarządu B. Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o. o. w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 19 sierpnia 2025 r.
Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu.
O obowiązku udostępnienia informacji publicznej można mówić, gdy spełnione jest kryterium podmiotowe - adresat wniosku należy do grupy podmiotów zobowiązanych do ujawnienia informacji publicznej, oraz przedmiotowe – gdy wniosek rzeczywiście obejmuje dane o charakterze informacji publicznej.
W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Przechodząc z kolei do oceny zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznych, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
Zauważyć jednak należy, że charakter prawny informacji, jakiej żądał skarżący jest niejednorodny, a organ potraktował ją zbiorczo. Obejmowała ona bowiem np. zawarte umowy, ale również "wszelką dokumentację" związaną z udzieleniem zamówień oraz "wszelką korespondencję" prowadzoną z wykonawcami.
Natomiast informacja publiczna dotyczy sfery faktów, wiedzy o takich faktach, obiektywnie istniejącym stanie rzeczy a nie "wszelkiej dokumentacji i korespondencji" jako takiej. Wynika to z brzmienia art. 6 ust. 1 udip, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania etc., czyli wiedza o polityce, o zasadach, a nie o dokumentach. Jedyny wyjątek, który pozwala ubiegać się o ujawnienie nie tylko informacji, ale także jej nośnika w postaci dokumentów jako takich zawarty jest w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip, z którego wynika, że podlegającą udostępnieniu informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych. Definicja legalna dokumentu urzędowego zawarta jest zaś w art. 6 ust. 2 udip, zgodnie z którym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Odmiennie wygląda sprawa w części dotyczącej umowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych oraz wydatkowania środków publicznych, objęte są zakresem u.d.i.p. (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 634/16; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 69/19; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 22/17, wyrok WSA w Lublinie z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 52/20 – dostępne w CBOSA). Nie przesądza się, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne (np. wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 289/19).
Stanowisko organu, który przyjął, że żadna z żądanych przez skarżącego informacji nie miała charakteru informacji publicznych jest nieprawidłowe, skoro dotyczą one m.in. faktu jakie prace finansowane ze środków publicznych zostały podzlecone podmiotom trzecim, na jakiej podstawie, a także umów cywilnoprawnych finansowanych ze środków publicznych.
W związku z powyższym, Spółka winna była ocenić każdą z grup żądanych danych pod kątem tego, czy zawierają informację publiczną, a następnie dalej procedować w zależności od charakteru informacji jako publicznej, bądź niemającej tego charakteru. Następnie obowiązkiem organu było udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo też poinformowanie w formie pisemnej, że informacja w jakiejś części nie ma charakteru informacji publicznej. Przesłanki wydania decyzji określa przede wszystkim art. 5 u.d.i.p., w którym ustawodawca wskazał ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej, wymieniając wśród nich prywatność osoby fizycznej bądź tajemnicę przedsiębiorcy.
Jeżeli w ocenie Spółki te spośród żądanych informacji, które rzeczywiście stanowią informację publiczną objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, bądź wniosek skarżącego ma charakter nadużycia prawa, to Spółka zobowiązana była do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czego jednak nie uczyniła.
Skoro na dzień wniesienia skargi Spółka nie podjęła ww. czynności ani nie wydała decyzji, dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 19 sierpnia 2025 r. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i Sąd zobowiązał ją do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sąd orzekający podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyrokach dotyczących wcześniejszych wniosków skarżącego, złożonych w związku z zawarciem umowy powierzenia zadań z 2 czerwca 2025r., o których była mowa w części historycznej niniejszego uzasadnienia, tj. wyroku o sygn. akt III SAB/Gl 347/25 i III SAB/Gl 370/25.
W ocenie Sądu bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA).
Spółka zareagowała na wniosek skarżącego i choć nie udostępniła żądanych informacji, to postawy Spółki nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.
Sąd z urzędu rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek skarżącego w trybie u.d.i.p. Sąd, stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku nie przesądza, że żądana informacja publiczna ma być skarżącemu udostępniona w zakresie przez niego żądanym.
Organ winien informację publiczną udostępnić w formie czynności materialno-technicznej lub odmówić jej udostępnienia (w całości lub części) w formie decyzji administracyjnej, w szczególności po rozważeniu istnienia przesłanek odmowy jej udostępnienia wskazanych w art. 5 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku albo dane interesujące skarżącego nie stanowią informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi. Jeśli zaś nadal utrzymuje, że informacja (choćby w części) nie ma charakteru informacji publicznej winien swe stanowisko uzasadnić w sposób poddający się ocenie.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego wpis (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie (480 zł) czyli łącznie 580 zł.