III SAB/Gl 411/23

III SAB/Gl 411/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2503/24 - Wyrok NSA z 2025-03-21
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c), art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1 i 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 19 września 2023 r. skarżący M. P. zwrócił się do Wójta Gminy O. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem o udostępnienie mu skanu dokumentu pn. "Sprawozdanie z przeprowadzonego monitoringu z zakresu realizacji założeń przyjętych w planie działania Urzędu Gminy O. na rzecz poprawy zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami na lata 2022-2023".
W odpowiedzi na wniosek, pismem z 28 września 2023 r. organ poinformował skarżącego, że zakres przedmiotowy jego wniosku w warunkach tej konkretnej sprawy i w okolicznościach jej towarzyszących nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy dostępie do informacji publicznej.
Organ stwierdził bowiem, że skarżący wykorzystuje ustawę i kolejno składane wnioski o informację publiczną wyłącznie w celu zakłócenia funkcjonowania organów gminy.
Uzasadniając to twierdzenie organ oświadczył, że w okresie od 2015r. (w którym odnotowano wzrost aktywności związanej ze składaniem wniosków o dostęp do informacji publicznej) do dnia 31 sierpnia 2023r. wpłynęło do Urzędu Gminy około 2068 wniosków pochodzących od strony, bądź konfigurowanych w taki sposób przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, które mylnie mogą sugerować, że pochodzą od innych osób niż on. Jest to zamierzone działanie strony i wskazuje ono w jak rażący sposób sprzeczny z celami ww. ustawy, usiłuje ona realizować motywacje ustawowe wywodzone z treści tego aktu prawnego.
W ocenie organu, wykorzystywanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu zakłócania, dezorganizowania, poniżania, co nierzadko ma miejsce w treściach samych wniosków lub komentarzy do tych wniosków, nie może skutkować udzieleniem ochrony prawnej wobec osoby, która w tak skrajny sposób posługuje się legalnym narzędziem prawnym do realizowania innych celów, niż założyła je ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Dla potwierdzenia swego stanowiska organ powołał się na wyroki sądów administracyjnych i decyzje SKO w Katowicach odwołujące się do konstrukcji nadużycia prawa do informacji publicznej.
W skardze strona zarzuciła naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji o funkcjonowaniu nielegalnego wysypiska śmieci,
2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze ograniczenie prawa do informacji, skutkujące nieuzasadnionym i niezgodnym z prawem i ograniczeniem debaty publicznej o niepraworządnym postępowaniu Organu,
3) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: Konstytucja RP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej i uniemożliwieniem poddania działań Organu społecznej kontroli,
4) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o obowiązku równego traktowania obywateli przez władze publiczne, poprzez jego niezastosowanie, polegające na pozbawieniu go prawa do informacji,
5) art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione wyłącznie w ustawie, poprzez ich niezastosowanie, polegające na pozbawieniu go konstytucyjnego prawa do informacji w oparciu o pozaustawową przesłankę "nadużycia" prawa,
6) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisu tego wynika, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, poprzez jego niezastosowanie, polegające na ocenie motywu złożonego wniosku oraz nieuzasadniony zarzut "nadużycia" prawa do informacji,
7) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu żądanej informacji w ustawowym terminie i do dnia sporządzenia skargi.
Wobec powyższego wniósł o:
1) zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku 19 września 2023 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,
2) zasądzenie od Organu kosztów postępowania według norm przepisanych,
3) doręczanie pism za pośrednictwem serwisu ePUAP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał twierdzenie o nadużyciu przez stronę prawa do informacji publicznej.
Stwierdził, że co najmniej od 2017 r. skarżący permanentnie, niemal codziennie składa kolejne nierzadko kilka jednocześnie wniosków o dostęp do informacji publicznej. Wnioski te są wielowątkowe i dotyczące praktycznie wszystkich obszarów działalności gminy i jej organów. I tak w okresie od 2018 r. skarżący (lub osoby, pod które się podszywa) złożył:
ROK ILOŚĆ
2018 408
2019 345
2020 355
2021 273
2022 186
2023 (od 01.01.2023 r- 22.11.2023r) 128
RAZEM 1695 wniosków
Nadto złożył (on sam lub inne osoby, pod które się podszywa) szereg skarg i wniosków.
Rok skargi wnioski
2018 14 10
2019 30 17
2020 33 11
2021 40 18
2022 56 17
2023 (od 01.01.2023- 23.11.2023 r) 58 18
RAZEM 231 skarg 91 wniosków
Dalej organ stwierdził, że waga przedmiotowego postępowania nie sprowadza się zatem do analizy jakiegoś jednego incydentalnie składanego wniosku, ale odnosi się do poważnej kwestii, jaką jest wykorzystanie narzędzia prawnego w postaci ustawy o dostępie do informacji publicznej w zdecydowanie innym celu niż wynika on z intencji ustawodawcy. Gmina liczy około [...] mieszkańców. W urzędzie jest [...] pracowników ogółem, z czego [...] zatrudnionych jest na stanowiskach urzędniczych. Wskazana powyżej skala składanych wniosków stanowiła i stanowi poważny problem merytoryczny, ale także emocjonalny odnoszący się do przeciążenia pracowników nieustannym rozpoznawaniem wniosków. Zagraża to w realny sposób gotowości, do wykonywania podstawowych zadań nałożonych na gminę.
Podkreślił, że wnioskodawca składając wnioski o udzielenie informacji czyni to w celu, którym jest nękanie, a nierzadko zawieranie komentarzy poniżających pracowników urzędu gminy i nie tylko.
Co do informacji, jakiej żądał skarżący wyjaśnił, że raport o stanie zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami składa się co 4 lata, nie później niż do 31 marca danego roku. Pierwszy raport złożono w ustawowym terminie do 30 marca 2021 roku Wojewodzie Śląskiemu, zatem kolejny raport Wójt Gminy jest zobowiązany złożyć najpóźniej do dnia 31 marca 2025 roku co zostanie uczynione po wdrożeniu części założeń określonych w planie na lata 2022-2023.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – tekst jednolity, dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip").
Udip w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura).
Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, czy żądana informacja stanowi informację publiczną a także czy nie zachodzą przesłanki do odmowy ujawnienia informacji.
Analizując kolejno przesłanki, których spełnienie wskazuje na konieczność rozpoznania wniosku strony w trybie udip wskazać należy, że adresatem wniosku był wójt gminy, a więc organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, realizującej zadania z zakresu administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oznacza to, że wójt gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Nadto z wnioskiem wystąpiła osoba fizyczna, zatem z pewnością mieści się ona zarówno w ustawowym pojęciu "każdy", jak i Konstytucyjnym "obywatel".
Wreszcie żądana informacja obejmowała – nieco upraszczając tytuł sprawozdania – skan sprawozdania z realizacji założeń Urzędu Gminy w zakresie poprawy dostępności dla osób ze szczególnymi potrzebami, co mieści się w pojęciu informacji publicznej.
Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym:
b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,
c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.
Prowadzi to do konstatacji, że wniosek odnosił się do informacji publicznej i skierowany był do organu zobowiązanego do jej udostępnienia.
Oceniając zasadność odmowy udostępnienia informacji, na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że skoro strona nadużywa prawa do informacji publicznej, to traci ona walor takiej informacji. Takie stanowisko organu wynika z udzielonej odpowiedzi, gdzie organ pisze, że "zakres przedmiotowego wniosku w warunkach tej konkretnej sprawy i okolicznościom jej towarzyszącym nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu Ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), a stanowi w ręku wnioskodawcy narzędzie do nadużywania prawa do pozyskania takiej informacji."
Odnośnie tego Sąd stwierdza, że powyższe stwierdzenie zawiera błąd logiczny – z wypowiedzi organu wynika bowiem, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, a jednocześnie, że stanowią nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej właśnie.
Po wtóre zauważyć należy, że informacja publiczna jest kategorią obiektywną. Jest to – jak stanowi cytowany już art. 1 ust. 1 udip - każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast zupełnie innym i odrębnym zagadnieniem jest, czy w okolicznościach konkretnej sprawy dane, które mimo, że mają charakter informacji publicznej, mogą być udostępnione.
Co do pierwszej kwestii, tj. charakteru prawnego informacji, to Sąd już się wyżej wypowiedział stwierdzając, że żądanie przedstawienia skanu sprawozdania z zakresu poprawy zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami niewątpliwie stanowi informację publiczną.
Natomiast najistotniejsze w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie drugie, tj. to, czy dane objęte wnioskiem mogą zostać ujawnione. Analiza tego problemu - zdaniem Sądu – prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym tej sprawy przy uwzględnieniu całego jej kontekstu, stanowisko organu o nadużyciu przez skarżącego prawa do informacji publicznej jest uzasadnione.
Okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Ocena taka powinna uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo uprawnienie do uzyskania takiej informacji. (Tak wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 481/19, dostępne w CBOSA, a Sąd orzekający w pełni to stanowisko podziela).
W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Do nadużycia prawa dochodzi wówczas, gdy wnioskodawca podejmuje próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16 ).
Zasadniczo w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście wykorzystania prawa do informacji w celu:
1. zakłócenia funkcjonowania organów administracji,
2. prywatnym – sporów sądowych, spraw administracyjnych, działalności gospodarczej lub zawodowej,
3. pozyskiwania informacji o osobach piastujących funkcje publiczne nie w celu społecznej kontroli, lecz dla zaspokojenia prywatnych animozji, chęci dokuczenia.
Zdaniem Sądu w orzekającego, w niniejszej sprawie chodzi nie o dążenie do poprawy funkcjonowania organu, lepszą realizację jego zadań, lecz wręcz przeciwnie - o destabilizację jego działalności i pieniactwo. Wskazują na to bezsporne okoliczności rozpoznawanej sprawy, w szczególności ilość składanych wniosków o udzielenie informacji publicznej, która na przestrzeni kilku lat jest liczona w tysiącach. W odpowiedzi na wniosek organ stwierdził, że okresie od 2015r. (w którym odnotowano wzrost aktywności związanej ze składaniem wniosków o dostęp do informacji publicznej) do dnia 31 sierpnia 2023r. wpłynęło do Urzędu Gminy około 2068 wniosków pochodzących od skarżącego, bądź konfigurowanych w sposób, który mylnie może sugerować, że pochodzą od innych osób niż strona. Strona złożyła także ponad 300 wniosków i skarg.
Istotne jest także to, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, tj. fakt, że w urzędzie obsługującym organ zatrudnionych jest na stanowiskach urzędniczych [...] osób. Udostępnienie informacji publicznej zawsze wiąże się z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Oczywistym jest, że taka skala i ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej przy tak niewielkiej liczbie osób mogących brać udział w ich załatwieniu musi odbywać się kosztem realizacji bieżących zadań organu i powadzić do zakłóceń w jego normalnym funkcjonowaniu. Dzieje się to z pewnością z naruszeniem interesów gminy jako całości, jak i jej mieszkańców zainteresowanych zarówno sprawną realizacją przez gminę nałożonych na nią zadań publicznych, jak i szybkim załatwieniem ich prywatnych spraw. Może także prowadzić do naruszenia praw osób rzeczywiście realizujących prawo do informacji z poszanowaniem celu ustawy, tj. dla realizacji celów społecznej kontroli i usprawnienia funkcjonowania organu, który w natłoku spraw generowanych przez skarżącego po prostu może nie być w stanie zrealizować swych obowiązków wobec tych innych wnioskodawców.
Zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej zostało szeroko omówione w wyroku NSA z 7 października 2021r. o sygn. akt III OSK 3900/21. NSA stwierdził w nim, że co prawda "w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym kontekście pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę miedzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008)."
Tożsamy pogląd wyraził NSA w wyroku z 5 kwietnia 2022r. sygn. akt III OSK 4448/21.
Powyższe stanowiska Sąd orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne.
Należy także przypomnieć, że powołany już wyżej art. 61 Konstytucji RP zawiera nie tylko ust. 1, gwarantujący obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, na co wybiórczo zwrócił uwagę skarżący w skardze, ale także ust. 3 stanowiący, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Zatem sam ustawodawca konstytucyjny przewidział, że ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa może wymagać ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Sytuacja, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie jest w stanie realizować swych ustawowych funkcji w interesie obywateli z powodu przytłoczenia nawałem wniosków o udzielnie informacji niewątpliwie wpisuje się w przesłankę zagrożenia porządku publicznego i bezpieczeństwa.
Ilość i częstotliwość składanych przez skarżącego wniosków o udzielenie informacji publicznej uzasadnia ocenę, że celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania organu, co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej.
Podsumowując Sąd stwierdził, że przyjęcie przez organ koncepcji nadużycia przez skarżącego jego praw w zakresie dostępu do informacji publicznej było uzasadnione i nie naruszało prawa.
Oceniając terminowość załatwienia sprawy przypomnieć należy, że godnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Oznacza to, że wniosek o udip winien spotkać się z reakcją jego adresata w terminie 14 dni od wpływu wniosku, która - w zależności od okoliczności danej sprawy - może polegać na przekazaniu żądanych danych w drodze czynności materialno – technicznej, dokonanej decyzją administracyjną odmowie przekazania, pisemnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 13 ust. 2 udip, powiadomieniu o konieczności wniesienia opłaty wynikającej ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy przekazania informacji zgodnie z art. 15 ust. 2 udip, powiadomieniu, że żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie wskazanej we wniosku stosownie do art. 14 ust. 2 udip albo że informacja nie stanowi informacji publicznej albo że adresat wniosku nią nie dysponuje.
Wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu w formie elektronicznej 19 września 2023r., co oznacza, że termin załatwienia sprawy upływał 3 października 2023r., podczas gdy organ udzielił odpowiedzi już 28 września 2023r., a więc z zachowaniem terminu.
Końcowo Sąd musi się odnieść do formy, w jakiej nastąpiło załatwienie sprawy.
W przypadku udostępnienia informacji publicznej następuje to w formie czynności materialno-technicznej, natomiast w sytuacji, gdy żądane dane są informacją publiczną, lecz organ odmawia ich udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania powstaje obowiązek wydania decyzji administracyjnej.
Organ odmawiając udostępnienia informacji nie określił swego rozstrzygnięcia jako decyzji, jednak – zdaniem Sądu - nie jest to powodem do stwierdzenia bezczynności organu.
Wyjaśniając powyższe przypomnieć należy, że w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że o charakterze prawnym pisma przesądza jego treść, a nie nazwa; treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, pozwoleń, czy tak jak miało to miejsce w tej sprawie – informacji o stanowisku organu. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji, pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest sprawa załatwiana w trybie decyzji administracyjnej.
Orzecznictwo sądów administracyjnych idzie nawet dalej przyznając charakter prawny decyzji pismom nie posiadającym nie tylko stosownego oznaczenia, ale nawet takim, które nie zawierają wszystkich koniecznych jej elementów, pod warunkiem, że zawierają treść minimalną, którą jest oznaczenie strony, organu, rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej i podpis osoby uprawnionej.
"Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym, a zarazem wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji." – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrok z 6 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/23.
Zatem – uogólniając - decyzją administracyjną jest nie to, co zostało tak nazwane przez wydający ją organ, lecz to, co posiada obiektywne i minimalne cechy decyzji.
Natomiast w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu zawiera nie tylko konieczne elementy decyzji wskazane w wcyt. wyroku, ale w ogóle wszystkie – poza pouczeniem – warunki, aby je za takową uznać.
Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa decyzja zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej;
2) datę wydania;
3) oznaczenie strony lub stron;
4) powołanie podstawy prawnej;
5) rozstrzygnięcie;
6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;
9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie (...).
Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że udzielona skarżącemu odpowiedź zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, jakim jest wójt gminy w postaci pieczęci imiennej, datę wydania, oznaczenie strony czyli skarżącego, rozstrzygnięcie czyli odmowę udostępnienia informacji, uzasadnienie faktyczne i prawne w postaci omówienia dotychczas składanych wniosków i ich ocena jako złożonych w warunkach nadużycia prawa, przytoczenie orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej, podpis osoby – piastuna organu z podaniem jego stanowiska.
Zatem przesłane skarżącemu pismo spełniało wszystkie przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną (za wyjątkiem pouczenia). Natomiast poprzez pominięcie pouczenia prawa skarżącego nie doznały żadnego uszczerbku, gdyż mimo jego braku wykorzystał on prawo do sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu. Nadto nawet gdyby powyższy pogląd uznać za nieprawidłowy, to trzeba mieć na uwadze, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast trudno racjonalnie założyć, że konieczność oznaczenia odpowiedzi nagłówkiem "decyzja" i zawarcie w niej pouczenia skutkowałoby wydaniem przez organ rozstrzygnięcia innej treści.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.