III SAB/Gl 291/25

III SAB/Gl 291/25 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. G. (dalej "wnioskodawca" lub "skarżący") jest bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej "organ" lub "Dyrektor RZGW") w zakresie dostępu do informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Pismem z dnia 4 maja 2025 r. (wpływ do organu w dniu 4 maja 2025 r.) wnioskodawca zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. (dalej także "PGWWP") o udostępnienie w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.) cyt.: "Uzyskałem od Was informację, cyt.: "Zarząd Zlewni w G.zlecił wykonanie ekspertyzy technicznej pn.: "Ekspertyza określająca funkcję i zdolności do kształtowania zasobów wodnych wału usytuowanego w km 87+000 rzeki [...] w ni. S., gm. .B.". W związku z powyższym wnoszę o udostępnienie mi informacji publicznej poprzez przekazanie powyższej ekspertyzy za zgodność z oryginałem na mój adres domowy."
2. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. pismem z 15 maja 2025 r. udzieliło następującej odpowiedzi, cyt.: "W odpowiedzi na wniosek z dnia 04.05.2025 r. złożony w sprawie udzielenia informacji publicznej poprzez przekazanie ekspertyzy pn.: "Ekspertyza określająca funkcję i zdolności do kształtowania zasobów wodnych wału usytuowanego w km 87+000 rzeki [...] w m. S., gm. B.", Zarząd Zlewni w G. informuje, że stosownie do regulacji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) prawo do informacji publicznej nie obejmuje prawa do uzyskiwania kopii dokumentów innych niż urzędowe. Wymieniona wyżej ekspertyza nie jest dokumentem urzędowym i tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej."
3. W kolejnym piśmie (z 19 maja 2025 r.) wnioskodawca podtrzymał żądanie udostępnienia mu przedmiotowej ekspertyzy, stwierdzając jednocześnie, że odmowa wymaga wydania decyzji.
Uzasadniając stanowisko argumentował, że PGWWP korzysta z mienia publicznego, wydaje w swojej działalności publicznej środki publiczne, a powyższa ekspertyza nie została najpewniej opłacona i zlecona przez osobę prywatną z majątku prywatnego. Dodatkowo wniósł o zawarcie w korespondencji zwrotnej informacji kto i w jakim trybie zlecał wykonanie rzeczonej ekspertyzy, jakiemu celowi ma (miała) ona służyć i jakie koszty PGWWP poniosło z tytułu jej zlecenia, opracowania i w konsekwencji uzyskania.
4. W odpowiedzi (pismo z 30 maja 2025 r.) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni podtrzymało stanowisko, że żądana ekspertyza nie jest dokumentem urzędowym i tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej.
Jednocześnie Zarząd Zlewni poinformował, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził kontrolę utrzymania prawostronnego wału rzeki [...] w km 87+000-87+000 w m. S., gm. B., powiat [...]. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. otrzymał od niego postanowienie nr [...] znak [...], w którym nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej na ww. obiekt w terminie do 31 grudnia 2024 r. Zgodnie z tym postanowieniem ekspertyza miała jednoznacznie określić, czy przedmiotowy wał należy pozostawić w ewidencji po jego ewentualnym doprowadzeniu do właściwego stanu technicznego, czy wał ten powinien być usunięty z ewidencji.
Zarząd Zlewni w G. zlecił wykonanie ekspertyzy technicznej pn.: "Ekspertyza określająca funkcję i zdolności do kształtowania zasobów wodnych wału usytuowanego w km 87+000 rzeki [...] w m. S., gm. B.".
Przedmiotowa ekspertyza miała za zadanie wskazać obecną funkcję prawego wału rzeki [...] w km 87+000 w m. S. oraz jego zdolność do kształtowania zasobów wodnych, w kontekście ochrony terenów położonych na zawału przed "wielkimi wodami" biorąc pod uwagę oddanie do użytkowania w 2020 r. zbiornika R. oraz lewostronne obwałowanie rzeki [...] na odcinku R.- K.
"Ekspertyza określająca funkcję i zdolności do kształtowania zasobów wodnych wału usytuowanego w km 87+000 rzeki [...] w m. S., gm. B." wykazała, że przedmiotowy wał nie spełnia swoich pierwotnych funkcji. Stan istniejącego obiektu jest w stanie niedostatecznym i nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne stawiane budowlom klasy III, a jego przebudowa jest ekonomicznie nieuzasadniona oraz niemożliwa ze względu na kolizje z trzema napowietrznymi liniami energetycznymi niskiego napięcia oraz licznymi pomnikami przyrody. Dodatkowo oddany do użytkowania w 2020 r. zbiornik R. spłaszcza falę powodziową, a wał w km 87+000 rzeki [...] w m. S. przestał spełniać swoją funkcję po wybudowaniu ww. Zbiornika. Dlatego 27.12.2024 r. Zarząd Zlewni w G. wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. o zdjęcie z ewidencji wałów, wału usytuowanego w km 87+000 rzeki [...] w m. S., gm. B. - zgodnie z informacją przedstawioną w piśmie znak [...] z dnia 24.04.2025 r.
Ponadto Zarząd Zlewni w G. umieścił 16.07.2024 r. na Platformie Zakupowej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zapytanie ofertowe na wykonanie ekspertyzy technicznej pn.: "Ekspertyza określająca funkcję i zdolności do kształtowania zasobów wodnych wału usytuowanego w km 87+000 rzeki [...] w m. S., gm. B.". Najkorzystniejszą ofertę, na kwotę 68 000 zł, przedstawiła firma H sp. z o.o., z którą została 08.08.2024 r. zawarta umowa nr [...] na wykonanie tej ekspertyzy.
5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zaskarżył bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., wnosząc o:
1. zobowiązanie organu do wydania skarżącemu odpisu ekspertyzy technicznej pn.: "Ekspertyza techniczna określająca funkcję i zdolności do kształtowania zasobów wodnych wału usytuowanego w km 87+000 rzeki [...] w m. S., gm. B.";
2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000,zł
4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności, gdyż ani nie udostępnił żądanej ekspertyzy, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, zgodnie z art. 16 u.d.i.p. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 6 ww. ustawy zawiera jedynie przykładowe wyliczenie, co podlega udostępnieniu.
6. W odpowiedzi na skargę Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, reprezentowane przez M. J. - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wniósł o:
- oddalenie skargi w całości,
- zobowiązanie skarżącego do wskazania, którego podmiotu bezczynność skarży - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie czy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.
Organ administracji wyjaśnił, że w skardze niekonsekwentnie określono podmiot przeciwko któremu skarga został wniesiona. W komparycji skargi jako skarżony organ oznaczono Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. Natomiast w tytule i petitum wskazano jako organ Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Podmioty te nie są tożsame. Wody Polskie co do zasady nie są organem administracji publicznej. Są państwową osobą prawną (art. 231 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2024.1087 ze zm.; dalej: Prawo wodne), która w imieniu Skarbu Państwa zarządza jego mieniem wskazanym w art. 212 i art. 258 Prawa wodnego. Z kolei Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. jest organem administracji publicznej - zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. Wprawdzie osoba piastująca funkcje organu jednocześnie zarządza pracą jednostki organizacyjnej Wód Polskich (art. 244 Prawa wodnego), nie daje to jednak podstaw do traktowania Wód Polskich i ww. organu jako tożsamych. Podobnie jak nie można utożsamiać starosty działającego jako organ administracji, reprezentanta powiatu i podmiot reprezentujący Skarb Państwa co do mienia tego ostatniego. Czy też, Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych kierującego jednostką organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zarządzającego mieniem Skarbu Państwa i tegoż dyrektora wydającego decyzje jako organ administracji publicznej (odpowiednio art. 34 pkt 1 i art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 567).
Dlatego mając na względzie fakt, że skarga została zaadresowana do Wód Polskich i do nich skierowany był wniosek o udzielenie informacji publicznej, ale w treści skargi zarzuty i żądania były skierowane przeciwko Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., w ocenie Wód Polskich, skarżący powinien zostać zobowiązany do sprecyzowania, przeciwko działaniom którego z podmiotów skarga została wniesiona.
Następnie podkreślił, że ponieważ ekspertyza nie jest dokumentem urzędowym, to do odmowy jej udostępnienia nie mają zastosowania przepisy art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Wody Polskie udzieliły skarżącemu wszelkich informacji dotyczących ekspertyzy - przyczyn jest sporządzania, osób decyzyjnych, koszów, wyników etc. O ile bowiem same dokumenty prywatne i wewnętrzne nie podlegają udostępnieniu, to podlega mu informacja publiczna w nich zawarta. Prawo skarżącego do uzyskania informacji o sprawach publicznych w ekspertyzie zawartych zostało więc wykonane w całym dopuszczalnym przez prawo zakresie.
Zaznaczył również, że żądanie skarżącego o wydanie odpisu ekspertyzy nie stanowiło w istocie wykonywania prawa do dostępu do informacji publicznej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznych nie uprawnia do uzyskania kopii lub odpisów jakichkolwiek dokumentów, w tym również urzędowych. Możliwe jest wyłącznie uzyskanie wglądu przez co rozumie się realną możliwość zapoznania się z jego treścią i sporządzenia z niego notatek. Potwierdza to fakt, że z pierwotnego projektu ustawy usunięto fragment "oraz kopiowania ich". Wolą ustawodawcy było więc ograniczenie takiej możliwości, a co za tym idzie również dalej idącego żądania wydania kopii lub odpisu.
Zdaniem organu administracji skarżący winien był zatem wskazać jakie informacje o sprawach publicznych mają mu zostać udostępnione, a nie domagać się wydania odpisu dokumentu. Nie realizował zatem prawa dostępu do informacji publicznej.
7. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z 24 lipca 2025 r. skarżący pismem z 30 lipca 2025 r. sprecyzował, że organem, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz.935 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym stanie prawnym bezczynność organu jest przedmiotem sądowej kontroli legalności tylko wówczas, gdy ten konkretny organ, którego dotyczy skarga na bezczynność, jest zobowiązany do podjęcia czynności.
W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest dopuszczalna.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jednakże wniosek o jej udostępnienie został złożony do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. Na wniosek ten odpowiedział jego dyrektor. Kolejne pismo skarżący złożył również do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w G.
Z uwagi na to, że organ administracji nie był jednoznacznie wskazany przez skarżącego, został on zobowiązany przez Sąd wezwaniem z 24 lipca 2025 r. do wyraźnego sprecyzowania, przeciwko bezczynności którego z podmiotów wnosi swoją skargę: Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. czy też Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Skarżący podał w odpowiedzi z 30 lipca 2025 r., że wnosi skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.
Sąd w składzie orzekającym wyjaśnia, że organy te nie są tożsame. Art. 14 ust. 1 ustawy Prawo wodne wymienia organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Są nimi:
1) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej;
2) minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej;
3) Prezes Wód Polskich;
4) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich;
5) dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich;
6) kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich;
7) dyrektor urzędu morskiego;
8) wojewoda;
9) starosta;
10) wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Podkreślenia wymaga, że każda skarga wnoszona do sądu administracyjnego powinna spełniać wymagania określone w art. 57 p.p.s.a. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać:
1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;
2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego postępowania skarga dotyczy;
3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący bowiem wniósł wniosek o udostępnienie informacji publicznej do jednego organu administracji, a zarzucił innemu organowi bezczynność w sprawie załatwienia jego wniosku. Co więcej, wyraźnie ten organ wskazał. Organ nie był jednak adresatem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz nie prowadził żadnego postępowania w sprawie tego wniosku.
W podsumowaniu Sąd ocenia, że wszystkie przedstawione wyżej argumenty faktyczne i prawne konsekwentnie prowadzą do stwierdzenia, że analizowana w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu administracji jest niedopuszczalna, bowiem siłą rzeczy nie mogła prowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, co jest istotą skargi na bezczynność. Niemożliwa była ocena, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, skoro w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania o udostępnienie informacji publicznej przez ten właśnie organ (por. np. postanowienia: NSA z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12; NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3065/14; WSA w Poznaniu z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 12/15; WSA w Szczecinie z 22 listopada 2024 r., sygn. akt I SAB/Gl 164/24).
Z powodów omówionych wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną odrzucił. Orzeczenie o zwrocie stronie skarżącej wpisu od odrzuconej skargi (100 zł) uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.