III SAB/Gl 290/19

III SAB/Gl 290/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Jużków /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2671/21 - Wyrok NSA z 2023-03-29
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 2 ust 1, art. 6 ust 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w L. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z [...] r. (data wpływu [...]) skierowanym do Prezesa Sądu Rejonowego w Z., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2018 r., poz.1330, dalej udip), Stowarzyszenie "A" z siedzibą w L. wniosło o udostępnienie kopii opinii biegłego z zakresu pomiaru prędkości pojazdów wraz z rachunkami do opinii, wydanymi w sprawach [...], [...], [...], [...] i [...], które należy wysłać poczta tradycyjną lub elektroniczną.
W odpowiedzi na wniosek Prezes Sądu Rejonowego w Z. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 udip przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących takimi informacjami.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu Stowarzyszenie, [...] r. wniosło skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Z. zarzucając zajętemu stanowisku obrazę: art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty praw człowieka, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji przez nieuzasadnione ograniczenie dostępu do informacji publicznej gromadzonej przez władze państwowe,; art. 1 ust. 1 i 2 udip w zakresie jakim stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczna w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz, że art. 156 kpk jest lex specjalis w dostępie do dokumentów publicznych, w tym opinii biegłego i rachunków; art. 13 ust. 1 ustawy prze nieudostępnienie informacji publicznej bądź nie wydania aktu w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. W konsekwencji Stowarzyszenie wniosło o doręczenie odpowiedzi na skargę, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie skargi stanowi rozwinięcie podniesionych zarzutów z przywołaniem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Koncentruje się na wykazaniu, że rachunki zawierają informacje na temat wydatkowania środków publicznych, gospodarka którymi jest jawna oraz, że opinia biegłego wydawana jest na zlecenie sądu i musi spełniać określone wymagania. Sama działalność biegłego sprowadzająca się do sporządzania opinii jest działalnością publiczną w rozumieniu art. 115 § 1 kodeksu karnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że wnioskodawca winien jej dochodzić w innym trybie i wskazał na uchwałę NSA z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a ppsa. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej a w tym konkretnym przypadku ograniczanie dostępu do informacji publicznej. O bezczynności organu administracji możemy mówić jednak wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
Aby jednak można czynić rozważania dotyczące bezczynności należy w pierwszej kolejności ustalić czy istotnie żądana informacja jest informacją publiczną i podlega ujawnieniu we wnioskowanym trybie, czy też takową nie jest, gdyż nie jest dokumentem urzędowym a w konsekwencji nie podlega ujawnieniu w tym trybie. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.
Ponieważ w kontrolowanej sprawie stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w związku z niezałatwieniem jego wniosku z [...] r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to akt jest prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
Sam spór natomiast dotyczy tego czy żądana informacja a właściwie konkretne dokumenty w postępowania w sprawie o wykroczenia prowadzonej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej są dokumentem urzędowym lub zawierają informację publiczną, która podlega ujawnieniu w tym trybie.
Należy zgodzić się ze skarżącym, że pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Należy też pamiętać, że ustawa ta stanowi realizację konstytucyjnego prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, rozumianej jako każda wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, tajemnice przedsiębiorstwa czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom.
Ponieważ wniosek został złożony w konkretnym trybie to powinien być w tym trybie rozpoznany w prawidłowy sposób. Ustawa nakazuje aby podmiot zobowiązany zakończył wszczęte wnioskiem postępowanie poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2) lub poprzez odmowę udzielenia informacji pismem albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Jak wskazano wyżej bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku niedokonania czynności lub odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia czynności lub wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.
Dokonując oceny legalności działania organu wskazać należy, że nietrafne jest powoływanie się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 roku, sygn. akt I OPS 7/13, która stanowi, że "żądanie udostepnienia przez prokuratora akta postępowania karnego jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. Stowarzyszenie nie domagało się informacji publicznej w postaci udostępnienia akt w całości, a konkretnych dokumentów z tych akt w postaci opinii biegłego i rachunku za wydanie opinii.
Na marginesie wskazać należy, że w wymienionej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny po przytoczeniu art. 1 ust. 2 ustawy, stwierdził, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej i wskazał, że przepisami takimi są np. art. 73 – 74 kpa, art. 156 i 321 kpk, § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (obecnie § 97 i następne rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 grudnia 2015 r. Dz.U. z 2015 r. poz. 2316), art. 525 kpc, czy też art. 12a § 2 ppsa. W dalszej części uchwały podkreślił, że wskazane przepisy – w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawie i nie ma do nich ona zastosowania. Dodał przy tym, iż przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 udip, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wobec treści powyższej uchwały podnieść należało, że jeśli wniosek dotyczy informacji publicznych znajdujących się w aktach sądowych sprawy cywilnej, to z uwagi na regulacje zawarte w przepisach szczególnych, do udostępnienia tych informacji z akt sądowych, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 udip). W przedmiotowej sprawie wniosek nie mógł być uznany za wniosek dotyczący informacji publicznej.
Tym samym wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest żądaniem udzielenia wnioskodawcy konkretnego dokumentu do wglądu poprzez udostepnienie jego kopii w wersji elektronicznej lub papierowej. Nie chodzi zatem o samą informację ale dokument z postępowania karnego, wykroczeniowego, który nie jest wyrokiem i dotyczy strony postępowania, którą jest osobą fizyczną. Nie jest to pytanie o określone fakty i stan określonych zjawisk (wyrok NSA z 8.06.2011 r. sygn. akt I OSK 285/11, dostępny CBOIS). Natomiast wniesione w tej sprawie żądanie dotyczyło udostępnienia kopii opinii biegłych z konkretnej sprawy wykroczeniowej dotyczącej zakresu pomiaru prędkości pojazdu. Podkreślenia zatem wymagało, że według przepisów Kodeksu postępowania karnego (kpa), czy postępowania w sprawach o wykroczenia opinia biegłego jest jednym spośród dowodów – tak samo jak np. zeznania świadków, dokumenty, oględziny – który może być przeprowadzony na podstawie postanowienia, w którym sąd oznaczy fakty podlegające weryfikacji, środek dowodowy. Sąd zaś dopiero na podstawie oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów w tym opinii, która podlega ocenie jak każdy inny dowód, dokonuje ustaleń w zakresie faktów, mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie i wydaje rozstrzygniecie. Jest zatem dokumentem wewnętrznym, pomocniczym dla sądu ale nie przesądzającym o rozstrzygnięciu. Opinia może być uzupełniana lub powołany inny biegły z tej samej specjalności lub innej z nią powiązanej. Natomiast rachunek wystawiony przez biegłego jest dokumentem prywatnym, który podlega weryfikacji sądu i również może zostać kwota na nim widniejąca zmniejszona, co spowoduje, że dokument nie będzie odzwierciedlał stanu rzeczywistego. Nadto koszt biegłego nie są kosztami Skarbu Państwa ale oskarżonego lub obwinionego czy innej strony postepowania, w który powoływany jest biegły. Koszty bowiem są zasądzane od strony skarżącej i tylko tymczasowo pokrywane ze środków publicznych. Sąd w pełni podziela pogląd, że opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z 29.02.2012 r., I OSK 2196/11, z 5.10.2017 I OSK3255/15, WSA w Gliwicach IV SAB/GL 92/16 z 29.06.2016). W postępowaniu karnym biegły nie jest osobą publiczna ani pełniącą funkcję publiczną. Jest osobą posiadającą wiedze specjalną, z której korzysta sąd. Osoba powołana przez sąd w charakterze biegłego nie musi nawet być wpisany na listę biegłych sądowych. Wystarczy, że posiada wiedzę specjalną, z której sad zamierza skorzystać.
W takim przypadku nie można uznać, że żądanie wniosku dotyczyło udzielenia jakiejkolwiek informacji, czyli wiadomości określonej treści, co jest jednym z niezbędnych warunków – obok tego, żeby żądanie dotyczyło informacji o sprawach publicznych - których spełnienie jest konieczne, aby wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wynika to z treści cytowanego wyżej art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jedynie w przypadku dokumentu urzędowego – według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy- udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Jak podkreślił w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale tylko w tym jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika. Dodać jednakże należy, że opinia biegłego sporządzona w postępowaniu wykroczeniowym nie jest dokumentem urzędowym, nie odpowiada bowiem definicji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy, według którego, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Podsumowując stwierdzić należy, że jakkolwiek organ uznał, że żądane dokumenty są informacja publiczną ale podlegającą udostępnieniu w innym trybie i odmówił wnioskodawcy ich udostępnienia, to w ocenie Sądu chociaż uzasadnienie było wadliwe ostateczne załatwienie sprawy było prawidłowe. Wnioskodawca w istocie żądał ujawnienia dokumentu wewnętrznego z akt postępowania, który nie jest informacja publiczna w rozumieniu wskazanej ustawy. Może być żądany w trybie art. 156 kpa.
Wniosek Stowarzyszenia nie dotyczył udostępnienia dokumentu urzędowego, ani też nie obejmował żądania udzielenia mu informacji, czyli wiadomości określonej treści (która na dodatek mogłaby być informacją publiczną tylko wówczas, gdyby dotyczyła spraw publicznych). Wniosek ten – jak już była o tym mowa wyżej - obejmował żądanie udostępnienia - określonego co do rodzaju - jednego spośród dowodów występujących w postępowaniu wykroczeniowym, który – podobnie jak inne dowody – jest podstawą ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, o ile zostanie przez sąd oceniony jako wiarygodny, a jednocześnie dowód ten nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. osoba, której sprawa dotyczy korzysta z prawa do prywatności i ochrony dóbr osobistych. Nawet ujawnienie zanonimizowanych dokumentów pozwala na jej identyfikacje, skoro wnioskodawca żąda opinii i rachunków z konkretnych spraw o konkretnych sygnaturach i posiada wiedzę o wydanych w nich opiniach a nie jest zainteresowany rozstrzygnięciem.
Prawidłowo zatem organ w zawiadomieniu z [...] r., sporządzonym w wymaganym ustawą terminie poinformował stronę skarżącą, że jej żądanie nie może zostać zrealizowane w uruchomionym trybie ale wadliwie pominą stwierdzenie, że nie dotyczy ono informacji publicznej. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na załatwienie sprawy i wykluczyło stwierdzenie bezczynności organu w jego załatwieniu. Organ uczynił zadość obowiązkom wynikającym ze złożenia przez skarżącego wniosku z [...] a w istocie [...] licząc datę wpływu, a czynność podjęta [...] r. – została dokonana w prawidłowym trybie oraz formie. W sytuacji bowiem, gdy żądanie wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy.
W związku z tym, zarzut bezczynności organu okazał się nieskuteczny i na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.