III SAB/GL 281/24

III SAB/Gl 281/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Małgorzata Herman /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art.112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 18 lutego 2024 r. D. S. (dalej: skarżący), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy domagając się:
1. zobowiązania Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
2. przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
3. wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4. zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że 12 września 2023 r. do Wojewody wpłynął wniosek skarżącego, obywatela Nepalu, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ponieważ organ pozostawał bierny na złożony wniosek skarżący 19 stycznia 2024 r. wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody w związku z bezczynnością organu oraz przewlekłym prowadzeniem postępowania. Natomiast pismem z 18 lutego 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność w zakresie rozpoznania złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Następnie powołując się na art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) podkreślił, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W przypadku jego niedotrzymania organ zobowiązany jest zgodnie z art. 36 k.p.a. wskazać nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie tego nie uczynił, co oznacza, że pozostaje w bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż przyczyny tej bezczynności leżą wyłącznie po stronie organu, a przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne. Do dnia złożenia skargi organ nie wydał decyzji, co oznacza, że pozostaje w bezczynności. Pełnomocnik skarżącego uzasadnił przy tym pojęcia bezczynności i rażącego naruszenia prawa skarżący, podobnie jak żądanie zasądzenia stosownej kwoty pieniężnej powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe w analogicznych sprawach.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego podniósł, że norma art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Jej stosowanie stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej bowiem osoby te nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić jakie ratio legis miałoby w tym wypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków. Podobnie ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że 12 września 2023 r. wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie 19 stycznia 2024 r. wpłynęło jego ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponaglenie to nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia w związku z regulacją zawartą w art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Dalej organ podkreślił, że ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. I tak zgodnie z art. 112a tej ustawy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia ostatniego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń.
Ponadto organ zauważył, że art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (...) wprowadza zawieszenie terminu załatwienia sprawy do 4 marca 2024 r., co oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności, a ponadto termin ten został przedłużony do 30 czerwca 2024. Bezczynność w niniejszej sprawie nie miała zatem miejsca. Wskazana wyżej ustawa, wbrew twierdzeniom skarżącego ma bowiem zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich wymienionych w tym przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. To oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności, a w szczególności bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym przez skarżącego wnioskiem wskazał, że do organu wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Podobnie pandemia COVID-19 i spowodowany nią wzrost absencji chorobowej pracowników doprowadził do powstania zaległości i wydłużenia czasu procedowania prowadzonych spraw. Organ zwrócił również uwagę, że w związku z sytuacja spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie w 2022 r. na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Śląskiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wszystkie te, dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu.
Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z art. 108 ustawy o cudzoziemcach pobyt cudzoziemca na terytorium RP uznawany jest za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. To oznacza, że w związku z przedłużającym się procedowaniem strona nie odniosła żadnej szkody. Czas procedowania nie wpłynął bowiem na jej sytuację pobytową w Polsce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Przystępując do oceny niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11; wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W świetle powyższego należy wskazać na art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 powołanej ustawy. Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do Wojewody 12 września 2023 r. Pismem z 18 września 2023 r. organ, w związku ze złożonym wnioskiem wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w celu pobrania odcisków linii papilarnych, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, okazania oryginałów dokumentów złożonych w kopii z wnioskiem oraz dostarczenia wszystkich niezbędnych dokumentów i 3 fotografii. W związku z uzupełnieniem braków formalnych, pismem z 16 października 2023 r. Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie. Pismem z 7 listopada 2023 r. , organ zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o informację, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium RP mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, następnie pismem z 27 grudnia 2023 r. o taką samą informację zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji.
W dniu 19 stycznia 2043 r. skarżący złożył ponaglenie, a w dniu 21 lutego 2024 r. działając przez pełnomocnika wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zob.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 129/22, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r. II SAB/Po 248/21).
Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy przez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę.
Trafnie też podkreśla się w judykaturze, że przepis art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi o obowiązku wojewody wydania decyzji w terminie 60 dni, nie określa natomiast momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie przesądzając jednocześnie w chwili, w której to postępowanie zostaje zainicjowane. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania.
Powyższe oznacza, że art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 179/22 dostępny w CBOSA). Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania, a skutek określony w tym przepisie następuje - co do zasady - także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 234/22 - CBOSA).
Uwzględniając powyższe, podnieść należy, że skarżący, składając wniosek o wydanie zezwolenia, uruchomił stosowne postępowanie administracyjne i od daty złożenia wniosku, tj. od 12 września 2023 r., w tej konkretnej sprawie organ obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Tym samym organ winien był po wpływie wniosku przystąpić bez zbędnej zwłoki do jego weryfikacji, czy spełnione zostały wymogi formalne wniosku.
Z akt administracyjnych wynika, że od daty złożenia wniosku do daty złożenia skargi do Sądu, tj. do 21 lutego 2024 r. organ wprawdzie podejmował czynności, ale nie załatwił sprawy i nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. należało stwierdzić, że zaistniały okoliczności uzasadniające bezczynność Wojewody w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Do dnia rozpoznania skargi nie nastąpiło wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne. Z tego też względu zobowiązano organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. ( pkt 2 sentencji wyroku).
Sąd zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium państwa oraz innych ustaw, który został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 185 i wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a wskazanej ustawy w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres do 4 marca 2024 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088, art. 12). Następnie termin ten został przedłużony do 30 czerwca 2024 r. ( Dz.U. z 2024. poz. 232) i kolejno do 30 września 2025 r. (Dz.U. z 2024 poz. 854).
Zdaniem Sądu opisane wyżej regulacje ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie znajdują zastosowania przy kontroli legalności postępowania Wojewody w niniejszej sprawie. Wynika to ze ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 zakresu podmiotowego tej ustawy, ale również z braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a.
Według art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa ustawa dotyczy każdego, kto jest obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź też nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego, niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (ust. 2). Ustawa o pomocy została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia kraju swojego pochodzenia.
Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco.
Z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że skarżący jest obywatelem Nepalu, w konsekwencji przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny.
Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdza, że regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy, wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcom - w tym obywatelom Ukrainy, którzy nie przybyli do Polski w okolicznościach wskazanych w tej ustawie (tj. wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia kraju swojego pochodzenia) - zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy jawią się jako niezgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE. L 2011.343.1).
Sąd podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 7 lutego 2024 r. II SAB/Po 174/23), że celem wskazanej dyrektywy - jak czytamy w jej preambule - jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa" (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza - zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE - "zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy". Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy).
Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma wszakże art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, który stanowi, że: "1. Państwa członkowskie wyznaczają organ właściwy do przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia. 2. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym. 3. Właściwy organ powiadamia wnioskodawcę o swojej decyzji na piśmie zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w odnośnym prawie krajowym. 4. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".
W świetle cytowanych przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo - wyłącznie w konkretnej sprawie i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane. Analizowane przepisy dyrektywy 2011/98/UE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie jednolitego zezwolenia, ani - tym bardziej - generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.
Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.
Zdaniem Sądu, w niniejszym składzie, jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą - należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 ustawy i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 ustawy zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne,
Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE.
Mając na względzie powyższą argumentację, Sąd nie podziela stanowiska NSA (zob. wyroki z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23), że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa obejmują wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie.
Sąd doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14 - opubl. w CBOSA).
Sąd dostrzegł opisane przez organ w odpowiedzi na skargę przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego, w tym zważył, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa.
Okoliczności te przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona (pkt 3 sentencji wyroku). Zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu skargi skarżący nie przywołał żadnych szczególnych okoliczności ich dotyczących, które uzasadniałyby przyznanie mu sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.
Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze, dotyczącego wymierzenia organowi grzywny, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw do ich zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł oraz kwota wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłata skarbowa w wysokości 17 zł od udzielonego pełnomocnictwa (pkt 4 sentencji wyroku), tym samym Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości.