III SAB/Gl 28/23

III SAB/Gl 28/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 21 grudnia 2022 r. S z siedzibą w O. (dalej: Skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. (dalej: Dyrektor ZK) w udostępnieniu informacji publicznej.
Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący w formie e-mail złożył do Dyrektora ZK 10 lipca 2022 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie porządku wewnętrznego obowiązującego w jednostce penitencjarnej wraz z ewentualnymi załącznikami. Żądana informacja publiczna miała być udostępniona w formie elektronicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej.
Pismem z 20 lipca 2022 r. przesłanym w formie scanu w wiadomości email Dyrektor ZK wskazał, że żądana informacja została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Zakładu Karnego w C..
Następnie 30 lipca 2022 r. Skarżący poprzez e-mail zwrócił się do Dyrektora ZK o przesłanie dokładnego adresu URL, pod którym znajduje się wersja elektroniczna stanowiącego wnioskowaną informację publiczną aktu prawnego w postaci zarządzenia Dyrektora ZK w sprawie porządku wewnętrznego. W uzasadnieniu powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika właśnie taki sposób prawidłowego udostępnienia informacji publicznej zamieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej.
W piśmie z 4 sierpnia 2022 r. Dyrektor ZK wskazał dokładny adres URL witryny internetowej. Zostało ono wysłane listem zwykłym za pośrednictwem operatora pocztowego Poczta Polska, co potwierdza tzw. "Print Screenem" z elektronicznego systemu obiegu dokumentów eDOK stosowanego w Zakładzie Karnym w C..
W skardze na bezczynność Dyrektora ZK w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej Skarżący domagał się zobowiązania Dyrektora ZK do rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 lipca 2022 t. w terminie 14 dni, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Dyrektora ZK na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł oraz zasądzenie kwoty 106,80 zł tytułem kosztów procesu, na co składa się 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi i 6,80 zł tytułem wydatków poniesionych w związku z przesłaniem skargi do Dyrektora ZK (koszt listu poleconego).
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że Dyrektor ZK w pełni zadośćuczynił wniesionemu wnioskowi. Opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazał, że do prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli żądana informacja publiczna znajduje się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (dalej: BIP), konieczne jest powiadomienie wnioskodawcy gdzie może znaleźć żądane informacje poprzez podanie ścieżki dostępu albo przesłanie linku kierunkowego. Nieprawidłowym jest więc załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron BIP, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez stronę z licznymi udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP samodzielnym jej »wytworzeniu«.
Oznacza to tym samym, że pismo Skarżącego z 30 lipca 2022 r. nie zostało załatwione w sposób prawidłowy, gdyż niedopuszczalne jest odesłanie wnioskodawcy do BIP bez wskazania bezpośredniego odnośnika lub ścieżki dostępu. Złożony do Dyrektora ZK monit pozostał bez odpowiedzi.
W ocenie Skarżącego bezczynność Dyrektora ZK miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczy to, że ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej został w znaczny sposób przekroczony. O kwalifikowanym charakterze zastanej bezczynności stanowić powinien także fakt, że Dyrektor ZK nie zareagował również na przesłany do niego w tej sprawie monit. Taka postawa wskazywać może wyłącznie na elementarne lekceważenie przez Dyrektora ZK swoich obowiązków co uzasadnia uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym wnioskowana suma pieniężna w wysokości 500 zł jest adekwatna do skali naruszeń poczynionych przez Dyrektora ZK. Zostanie ona spożytkowana na działalność statutową Skarżącego m.in. podnoszenie poziomu świadomości organów administracji publicznej na temat dążących na nich obowiązków z zakresu jawności życia publicznego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZK wniósł o jej oddalenie. Przywołując regulację art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych w BIP. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 w/w ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP (lub portalu danych oraz przez jej wyłożenie lub wywieszenie) jest udostępniana na wniosek. Z przepisu tego wynika zatem, że wnioskowy tryb dostępu do informacji publicznej przewidziany jest jedynie dla informacji, których nie udostępniono we wskazany wyżej sposób. Unormowanie to wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji.
W przypadku zatem, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych, które uprzednio udostępnione zostały w BIP, podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o ujawnieniu żądanej informacji w BIP.
Dyrektor ZK pismami z 20 lipca 2022 r. oraz z 30 lipca 2022 r. poinformował Skarżącego o opublikowaniu wnioskowanej informacji publicznej na stronie internetowej BIP Zakładu Karnego w C. wraz z podaniem adresu witryny internetowej. Możliwym jest, że jego pismo z 4 sierpnia 2022 r. stanowiące odpowiedź na wniosek-monit skarżącego z 30 lipca 2022 r. z dokładnym adresem strony internetowej mogło nie dotrzeć do Skarżącego ponieważ wysłane było listem zwykłym, jednakże uchybienie tego rodzaju, jako nieistotne, nie może skutkować uwzględnieniem skargi. W pierwszym przesłanym Skarżącemu piśmie z 20 lipca 2022 r. Dyrektor ZK wyjaśnił, że żądana informacja znajduje się na stronie internetowej BIP Zakładu Karnego w C.. Korzystając z tych informacji Skarżący, przy zastosowaniu chociażby powszechnie dostępnej wyszukiwarki internetowej google wpisując frazę "BIP Zakład Karny w C." a następnie wchodząc na stronę BIP-u na pierwszej pozycji klikając w zakładkę "akty prawne" mógł bez większych trudności ustalić lokalizację przedmiotowego dokumentu i zapoznać się z jego treścią. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że Dyrektor ZK w C. nie załatwił jego wniosku w sposób satysfakcjonujący. Dyrektor ZK podniósł także, że reprezentanci Skarżącego należą do grupy młodego, wykształconego pokolenia, które bez problemu radzi sobie z odszukiwaniem informacji w internecie.
Nawet w sytuacji przyjęcia, iż w niniejszej sprawie doszło do uchybienia w postaci niepodania Skarżącemu dokładnego adresu URL witryny internetowej BIP Zakładu Karnego w lipcu 2022 r., wobec ponownego wysłania tegoż adresu już po wpłynięciu skargi, postępowanie w przedmiocie zobowiązania Dyrektora ZK do załatwienia wniosku Skarżącego stało się w tej sytuacji zbędne i jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 3259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., II SAB/Gl 34/21).
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i w tym przypadku sąd:
1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).
W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej u.d.i.p.), a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy.
Przyjmuje się także, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).
Z brzmienia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. można wywieźć, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Wynika stąd, że ustawodawca wyodrębnia podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 147/14).
Jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz.2470 z późn. zm.) służba więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r. poz. 53, z późn. zm.) zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Szczegółowo oznaczony katalog zadań zawarty został w art. 2 ust. 2 w/w ustawy. Jednocześnie w art. 7 pkt. 5 dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego zostali wskazani jako organy służby więziennej. Jednostkami organizacyjnymi służby więziennej, na mocy art. 8 pkt. 3 przytoczonej ustawy są zakłady karne i areszty śledcze. Zakładem karnym i aresztem śledczym kieruje – co wynika z art. 13 ust. 1 w/w ustawy – dyrektor. Jego zakres działania zawarty został w art. 13 ust. 2 – 3 ustawy.
Wobec powyższego uznać należy, że dyrektor zakładu karnego mieści się w pojęciu organów władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i jest zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W rozpatrywanej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie porządku wewnętrznego obowiązującego w jednostce penitencjarnej wraz z ewentualnymi załącznikami.
Wnioskowane przez Skarżącego informacje należy zakwalifikować jako informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.). W sprawie zresztą nie było kwestionowane, że żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną.
Sporną kwestią jest natomiast okoliczność pozostawania Dyrektora ZK w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, a sprowadzającą się do pytania, czy Dyrektor realizując wniosek Skarżącego w ten sposób, że wskazał Biuletyn Informacji Publicznej Zakładu Karnego w C. bez podania dokładnego adresu URL witryny internetowej Biuletynu Informacji Publicznej jako miejsce udostępnienia informacji publicznej dopuścił się bezczynności.
Podstawową formą udostępniania informacji publicznej jest jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. sposobem udostępnienia informacji publicznych jest ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Udostępnianie informacji w BIP opiera się na dwóch podstawowych założeniach: powszechnej dostępności uprawnionych do sieci teleinformatycznej – Internet (założenie faktyczne) oraz zwolnienia podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych w inny sposób (założenia formalne). Założenia te sprawiają, iż ograniczeniu ulegają inne tryby udostępniania informacji publicznej.(J. Janowski, Elektroniczny obrót prawny, Wydawnictwo Wolters Kluwer Warszawa 2008, s. 187)
Jak zauważa NSA intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania w tym zakresie i to w sposób maksymalnie możliwy, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Stąd też, co do zasady, przewidziano udostępnianie informacji publicznej w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 u.d.i.p, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 styczni 2007r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10 poz.68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 u.d.i.p. i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. Wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony Biuletynu Informacji Publicznej, jako jej źródła, stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, tj. bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta) (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r.,sygn. akt I OSK 718/12). Mając na względzie wymienione, Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowo administracyjnym kreującego wymóg dookreślenia miejsca publikacji wnioskowanej informacji publicznej na stronach Biuletynu Informacji Publicznej w korespondencji dotyczącej udostępnienia informacji publicznej (np. wyrok WSA w Białymstoku z 27 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 7/08; wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2011 r., II SAB/Wa 236/11; wyrok WSA w Warszawie z 13 lipca 2012 r., II SAB/Wa 30/12, wyrok WSA w Warszawie z 4 stycznia 2012 r., II SAB/Wa 184/11).
Zatem informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 u.d.i.p. są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. Takie stanowisko nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 253/18, wyrok NSA z 23 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1375/15, wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 547/14; wyrok NSA z 23 września 2014 r. sygn. akt I OSK 34/14; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 770/12 , wyrok NSA z 8 października 2019 r., I OSK 3886/18; wyrok NSA z 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 3886/18, por. wyrok WSA w Gliwicach z 29.09.2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 221/20).
Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu Dyrektor ZK prawidłowo zrealizował wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, że żądane informacje zostały udostępnione na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Zakładu Karnego w C.. Tym samym udzielił Skarżącemu żądanej przez niego informacji. Przedmiotowa odpowiedź została udzielona w terminie 10 dni co oznacza, że Dyrektor ZK działał z zachowaniem dyspozycji art. 13 u.d.i.p.
Ponieważ Dyrektor ZK nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z 10 lipca 2022 r. o udzielenie informacji publicznej, skarga jest chybiona i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.