III SAB/GL 277/24

III SAB/Gl 277/24 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Dorota Fleszer /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Umorzono postępowanie z art. 161 ustawy -PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 161
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi L. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca związany ze świadczeniem pracy postanawia: umorzyć postępowanie sądowe.
Uzasadnienie
Pismem z 16 lutego 2024r. obywatel Gruzji L. K. (dalej Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania [...] przez Wojewodę Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w rozpoznaniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W skardze wniósł o:
1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy;
2. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie;
3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4. dokonywanie doręczeń elektronicznych;
5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że 14 kwietnia 2023r. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 11 października 2023r. wniósł ponaglenie, a mimo to organ nie rozpoznał jego wniosku.
Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie zezwolenia na pobyt wydaje się w terminie 60 dni, który w jego przypadku dawno już upłynął. Stwierdził, że nie ma podstaw do rozciągania ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych również te, które dotyczą obywateli innych państw, którzy przybyli do Polski bez związku z wojną na Ukrainie. Zdaniem Skarżącego przewlekłość postępowania ma charakter rażący, gdyż podejmowane w toku prowadzonego postępowania czynności nie doprowadziły do załatwienia jego sprawy. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej podniósł, że sytuacja, w której Skarżący tak długo czeka na załatwienie jego sprawy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie wskazuje na rażące naruszenie prawa.
Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, wniósł o jej oddalenie.
Potwierdził fakt złożenia wniosku oraz ponaglenia. Poinformował także, że oryginały akt będące w jego posiadaniu zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 2 listopada 2023r. na bezczynność Wojewody w dniu 1 lutego 2024r.
Niezależenie, wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ wskazał na stale powiększającą się liczbę wniosków pobytowych, powodującą znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych.
Wskazał także na wprowadzenie w dniu 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, zastąpionego od 20 marca 2020 r. trwającego do 15 maja 2022 r. stanu epidemii, który następnie zastąpiony został w dniu 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przełożyła się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.
W dalszej kolejności, w związku z rozpoczęciem w dniu 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym masowym napływem do Polski osób uciekających przed wojną pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań.
Wojewoda podał także, że w związku z sytuacją spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie w 2022r. na pracowników wykonujących obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka.
Wszystkie te dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu.
Wojewoda zwrócił także uwagę na przepisy ingerujące w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Nadto, w kontekście żądania Skarżącego co do przyznania sumy pieniężnej, w związku z przewlekłym procedowaniem sprawy Wojewoda podniósł, że Skarżący nie poniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad jego wnioskiem nie wpływa na jego sytuację pobytową w Polsce. Po uzupełnieniu braków formalnych, zgodnie z art. 108 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Ustawowym warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).
W stanie faktycznym sprawy Skarżący w dniu 11 października 2023r. złożył ponaglenie na działania Wojewody. Wychodząc z powyższych ustaleń Sąd przyjął, że skarga została wniesiona z zachowaniem wymogu wyczerpania wskazanych środków zaskarżenia, a zatem jako dopuszczalna może podlegać merytorycznej ocenie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd orzekający w sprawie podziela w tym zakresie w całości poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (tak w aspekcie prawnym, jak i faktycznym) a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11; wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast pojęcie bezczynności organu administracji publicznej zdefiniowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Takie samo stanowisko zajął tutejszy Sąd w wyroku z 23 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 126/24.
Warto dodać, że za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 stwierdzając w jej uzasadnieniu, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 37). W wyroku z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 NSA przyjął, że "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności"). Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego. Bezczynność konsumuje zatem przewlekłość (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 37). Innymi słowy, przewlekłość postępowania administracyjnego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie nie przekroczył terminu załatwienia sprawy, czyli że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1, ale jednocześnie dochowując terminu ustawowego organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (Ibidem).
Podkreślenia wymaga, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. sygn. akt II OSK 908/18).
Warto także dodać, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19).
Z akt administracyjnych wynika natomiast, że wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 14 kwietnia 2023r., jego braki zostały uzupełnione 11 października 2023 r. co oznacza, że winien być załatwiony najdalej do 11 lutego 2024r., a mimo to sprawa Skarżącego nie została rozpoznana do dnia wniesienia skargi, tj 21 lutego 2023r. (data wpływu do organu).
Niezależnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 kwietnia 2024r., sygn. akt III SAB/Gl 231/24 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt. 1 w/w wyroku) i zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt. 2 w/w wyroku) (...).
Powyższe ustalenia skutkują uznaniem, iż cel skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, złożonej przez Skarżącego w dniu 16 lutego 2024r. został już niniejszej sprawie zrealizowany, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2024r stwierdził bezczynność Wojewody.
Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania sądowego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 będziemy mieć bowiem do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania, albowiem jego zaistnienie przed datą wniesienia skargi powinno skutkować jej odrzuceniem (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2453/10; postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1215/11; wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13; postanowienie NSA z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 177/14). W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie (wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., II OSK 378/13, por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 161).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na mocy art. 161 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe.