III SAB/Gl 270/24

III SAB/Gl 270/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Beata Machcińska
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 37
art. 156
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczony w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w T. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie co do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, 3) zasądza od Prokuratora Rejonowego w T. na rzecz strony skarżącej 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 17 marca 2024r. skarżący W.B. wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w T. w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że 16 lutego 2024r. skarżący złożył pocztą elektroniczną na adres Prokuratury Rejonowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej dot. postępowania przygotowawczego w sprawie o sygnaturze wskazanej we wniosku, w której prosił o wyjaśnienie "jaki jest status tej sprawy i na jakim etapie procesowym się ona znajduje? Czy jest w toku, zawieszona, umorzona, zamknięta lub w innym statusie bądź fazie postępowania?"
22 lutego 2024r. Prokurator Rejonowy odpowiedział, że informacja nie jest informacją publiczną. Jednocześnie powiadomił wnioskodawcę, że "kwestie dot. udostępnienia dokumentów z akt głównych postępowania karnego, jak i informacje o sprawach reguluje art. 156 Kpk," który zacytował. Poinformował też, że na podstawie art. 5 ust. 1 udip, wnioskowana informacja nie podlega rozpoznaniu w trybie tej ustawy, lecz w trybie art. 156 Kpk, dlatego kopia wniosku strony została przekazana Prokuratorowi referentowi sprawy w celu jego rozpoznania w tym trybie.
W związku ze stanowiskiem Prokuratora, strona wniosła skargę do WSA na bezczynność organu.
Zarzuciła mu naruszenie:
1/ art. 61 ust 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek;
2/ art. 1 ust. 1 udip poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie jej.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ błędnie uznał, że wniosek powinien być rozpoznany w trybie art. 156 Kpk, gdyż ten ostatni przepis dotyczy dostępu do akt, a nie prostej informacji o statusie postępowania. Zdaniem strony, informacja o stanie sprawy – w przeciwieństwie do zbioru materiałów czy akt jako całości – podlega udostępnieniu. Podniósł, że udip przewiduje możliwość uzyskania informacji o stanie przyjmowanych spraw i powołał się na literaturę, z której wynika, że art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e udip umożliwia uzyskanie informacji, na jakim etapie znajduje się określone postępowanie.
Wobec faktu, że Prokurator nie udzielił mu informacji, pozostaje w bezczynności, co uzasadnia wniesienie skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o nieuwzględnienie skargi.
Stwierdził, że dopiero ze skargi dowiedział się, że wnioskodawcą jest osoba przesłuchiwana w tej sprawie w charakterze świadka i wskazana w zawiadomieniu o możliwości popełnienia przestępstwa jako potencjalny sprawca. Zatem występując z pytaniem wnioskodawca nie kierował się troską o dobro wspólne, lecz swym osobistym interesem, co wyklucza uznanie, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna. Nadto sprawa jest bezprzedmiotowa, gdyż 21 marca 2024r. Prokurator udzielił skarżącemu informacji o stanie sprawy w trybie art. 156 Kpk.
W piśmie procesowym z 8 czerwca 2024r. skarżący stwierdził, że w chwili udzielania odpowiedzi na jego anonimowy wniosek Prokurator nie wiedział o jego osobistym związku ze sprawą. Wobec tego powinien informację udostępnić, tym bardziej, że przepisy udip należy wykładać rozszerzająco, na korzyść prawa do informacji. Podniósł, że nawet informacje dot. spraw indywidualnych mogą być udostępniane w trybie udip, jeśli mają znaczenie dla większej ilości osób lub grup obywateli, a nie służą jedynie ochronie interesów indywidualnych. Powołał się w tej kwestii na wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SAB/Kr 63/22. Ponadto nie zgodził się z twierdzeniem organu, że realizuje jedynie swój osobisty interes, bo trudno wskazać jego interes jaki miałby w uzyskaniu tak ogólnej informacji, ponadto nie ma obowiązku takiego interesu wykazywać. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że sprawa stała się bezprzedmiotowa wobec udzielenia mu informacji w trybie art. 156 Kpk, gdyż udostępnienie informacji po wniesieniu skargi nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny czy doszło do bezczynności. Po wtóre organ sam arbitralnie zmienił podstawę prawną wniosku pomimo, że skarżący wyraźnie wskazał jaki reżim prawny ma zastosowanie do jego sprawy i odpowiedź udzielona w trybie art. 156 Kpk nie może być uznana za przerywającą stan bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1643 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Sprawy dot. informacji publicznej w dniu złożenia zapytania regulowała ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 902 – zwana dalej "udip."). Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl udip. i przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie.
W kwestii podmiotowej przypomnieć trzeba, że organy władzy publicznej (jakimi niewątpliwie są organy Prokuratury), zostały wprost wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip. jako podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Również orzecznictwo sądowe powszechnie przyjmuje, że Prokuratura realizuje zadania publiczne, jakimi jest m.in. strzeżenie praworządności i z tego powodu zalicza się do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip. (Tak wyrok WSA w Rzeszowie o sygn. II SAB/Rz 13/15). Natomiast WSA w Warszawie w sprawie II SAB/Wa 1046/14 stwierdził wprost, że Prokurator Rejonowy należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Odnośnie zaś drugiego zagadnienia zauważyć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Z cytowanego już art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, ale tylko w takim zakresie, w jakim działają one jako organy realizujące powierzone im kompetencje co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej jedynie aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e udip., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania.
W ocenie Sądu pytanie zmierzające do uzyskania wiedzy na jakim etapie znajduje się postępowanie, czy zostało zakończone, umorzone, jest właśnie pytaniem o sposób załatwienia i stan sprawy prowadzonej przez władzę publiczną, zatem – wbrew stanowisku organu - jest pytaniem o informację publiczną. W tym miejscu zauważyć należy, że organ formułując ocenę, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w żaden sposób poglądu tego nie uzasadnił, co sprawia, że jest to twierdzenie gołosłowne i – w świetle treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e udip – błędne. Brak uzasadnienia poglądu organu sprawia, że nie jest też możliwe odniesienie się do tego stanowiska ani poznanie motywów, jakie za nim stały.
Również orzecznictwo sądowe uznaje, że czynności Prokuratora podejmowane w danej sprawie stanowią informację publiczną.
WSA w Warszawie w wyroku II SAB/Wa 1046/14 stwierdził, że "Postanowienie o umorzeniu dochodzenia w konkretnej określonej sprawie jest dokumentem stanowiącym informację publiczną, albowiem stanowi o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy, wyraża zatem pogląd tego organu w materii tej sprawy. W tym zakresie rzeczone postanowienie ma ten sam walor, co orzeczenia ostateczne innych organów, jak np. decyzje organów państwowych czy wyroki sądów." Pogląd ten Sąd orzekający w całości podziela i przyjmuje za własny.
Jak okazało się ze skargi pytanie skarżącego zostało wniesione w sprawie dotyczącej go osobiście, jednak w ocenie Sądu nie zmienia to oceny skargi jako uzasadnionej.
Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na to, że odpowiadając na wniosek organ nie wiedział, że pytający jest związany ze sprawą, zatem nie mogło to wpłynąć na ocenę, czy informacja może być mu udzielona. Nie można zaś prowadzić wnioskowania "z przyszłości w przeszłość" i oceniać zaistniały stan faktyczny przez pryzmat tego, co stało się już później lub przez pryzmat wiadomości później uzyskanej.
Po wtóre, nawet wiedza o tym, że skarżący jest osobiście zainteresowany w sprawie nie uzasadnia tezy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, a co najwyżej odmowę udostępnienia tych informacji publicznych z uwagi na nadużycie prawa do informacji poprzez próbę wykorzystania ustawy do realizacji celów prywatnych, a nie dla ochrony praworządności i przejrzystego państwa, co jednak wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Wyjaśniając powyższe Sąd stwierdza, że pojęcie informacji publicznej ma charakter obiektywny i wynika tylko i wyłącznie z zakresu wiedzy, jaka z tej informacji wynika i jest ona niezależna od tego, kto i w jakim celu występuje z wnioskiem.
Innymi słowy informacja o sprawach publicznych zawsze stanowi informację publiczną, informacja o sprawach prywatnych nie stanowi jej nigdy. Przyjęcie założenia przeciwnego wywierałoby ten skutek, że ta sama informacja w przypadku jednego wniosku stanowiłaby informację publiczną a w przypadku innego już nie, co – w ocenie Sądu – jest założeniem niemożliwym do akceptacji.
Natomiast zupełnie drugą i odrębną kwestią jest, czy w warunkach danej, konkretnej sprawy informacja, która obiektywnie ma walor informacji publicznej może być ujawniona, np. z uwagi na konieczność ochrony tajemnic ustawowo chronionych, ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, ochronę prywatności osób fizycznych czy z uwagi na wykorzystanie ustawy do celów prywatnych, a więc sprzecznie z jej celem.
Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 udip., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Stosownie zaś do ust. 2 zd.1. art. 5 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Kolejne przesłanki odmowy udzielenia informacji, która jednak nie traci waloru publicznej z uwagi na to, kto i dlaczego zwraca się o jej udostępnienie, a co wprost wynika z cytowanych przepisów, zawierają ust. 2a i 2b art. 5 udip.
Jeśli zachodzi któraś z ww. sytuacji organ uprawniony jest do odmowy udostępnienia informacji (nadal) publicznej, ale winien tego dokonać w trybie decyzji administracyjnej, której jednak organ w niniejszej sprawie nie wydał. Stanowi o tym art. 16 ust. 1 udip, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Natomiast powiadomienie skarżącego o stanie sprawy zostało dokonane już po wniesieniu skargi. Zatem – uwzględniając zasadę, że Sąd ocenia stan sprawy na datę złożenia skargi – fakt ten nie może zmienić ustalenia, że na dzień jej wniesienia organ pozostawał w bezczynności, co świadczy o tym, że skarga jest uzasadniona.
Powiadomienie skarżącego o stanie sprawy miało jedynie ten skutek, że Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Zbędne i oczywiście nieracjonalne byłoby bowiem zobowiązywanie organu do działania, które już zostało dokonane, skoro pismem z 21 marca 2024r. skarżący został powiadomiony, że postępowanie stanowiące przedmiot jego zainteresowania zostało umorzone, co w całości wyczerpuje treść zadanego pytania. Natomiast podstawa prawna, na jakiej organ wiadomość tę udostępnił nie ma żadnego znaczenia; istotne jest jedynie, że strona otrzymała interesujące ją informacje.
Nadto stanowisko Prokuratora wyrażone w piśmie z 22 lutego 2024r., stanowiącym odpowiedź na wniosek jest wewnętrznie sprzeczne. Na wstępie organ stwierdził bowiem, że objęta wnioskiem informacja nie jest informacją publiczną, a w końcowej części pisma odwołał się do cytowanego wyżej art. 5 ust. 1 udip, który reguluje ograniczenie prawa do informacji publicznej; tym samym pośrednio uznał, że dana informacja posiada walor informacji publicznej, choć uznał, że nie może być udostępniona w trybie udip, lecz w trybie art. 156 Kpk.
Pomijając już tę sprzeczność, Sąd stanowiska tego nie podziela.
Stosownie do art. 156 § 1 Kpk, stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie.
Również pozostałe §§ art. 156 Kpk odnoszą się do akt sprawy. Czym innym zaś są akta sprawy jako całość, stanowiące zbiór różnych dokumentów, z których jedne mogą zawierać informację publiczną a inne nie, czym innym zaś prosta informacja o fakcie na jakim etapie sprawa ta się znajduje, która może wynikać z tych akt jako całości, ale nie z konkretnego dokumentu, np. w sytuacji, gdy sprawa jest jeszcze w toku i nie ma dokumentu, który kończy takie postępowanie, a który mógłby być ujawniony w ramach dostępu do akt.
Zatem podzielając powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że dostęp do akt postępowania przygotowawczego jako całości uregulowany jest przepisami szczególnymi, tj. art. 156 Kpk i udip nie znajduje tu zastosowania, to w sytuacji, gdy wnioskodawcy nie chodzi o dostęp do akt w pełnym zakresie, a jedynie o informację, jaka z tych akt wynika, założenie z góry, że nie może on dotyczyć wniosku o udzielenie informacji publicznej i procedowane w trybie tej ustawy jest błędne.
Podobne stanowisko wyraził WSA we Wrocławiu w wyroku z 4 lipca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 243/24, w którym stwierdził, że "Zasady dostępu do akt w sprawach wykroczeniowych oraz zakres informacji przekazywanych osobom na temat toczącego się postępowania regulują ustawy karne procesowe i wyprzedzają tym samym w tej kwestii unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący wniósł jednak nie o dostęp do akt, a o udzielenie informacji na temat działań podjętych przez strażników miejskich w ramach konkretnej interwencji oraz udostępnienie poszczególnych dokumentów z nią związanych, co wyraźnie zaznaczył we wniosku. Należy rozróżnić, że czym innym jest dostęp do akt postępowania o wykroczenie lub ich części jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów. Fakt, że art. 54 § 2 k.p.w. przewiduje poinformowanie osoby, która złożyła zawiadomienie, o ewentualnym niewniesieniu wniosku o ukaranie, nie pozbawia tej osoby możliwości uzyskania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o działaniach podjętych podczas konkretnej interwencji, przeprowadzanej w ramach wykonywania zadań publicznych."
W tym samym wyroku Sąd odniósł się do omawianego już zagadnienia obiektywnego charakteru informacji jako publicznej albo niemającej takiego waloru, niezależnie od tego, kto i w jakim celu z wnioskiem występuje. WSA we Wrocławiu stwierdził mianowicie, że "Bez znaczenia pozostaje przy tym, że wnioskodawca jest jednocześnie osobą, która złożyła zawiadomienie w sprawie wykroczenia. Nie może to wpływać na ocenę danej informacji jako informacji publicznej, gdyż kwalifikacja informacji dokonywana jest niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą. Dany fakt albo jest informacją publiczną, albo takich walorów nie posiada. Niedopuszczalne jest kwalifikowanie informacji jako informacji publicznej w zależności od tego, kto o nią wnioskuje."
Pogląd powyższy Sąd orzekający uznaje za własny.
Jednocześnie Sąd nie ocenił bezczynności jako rażącej, gdyż nie była ona wynikiem lekceważenia przez organ obowiązków, ale wadliwej oceny prawnej wniosku.
Na zasądzone koszty składa się jedynie 100 zł wpisu od skargi, gdyż skarżący działał osobiście.