III SAB/Gl 246/20

III SAB/Gl 246/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-03-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6480
659
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 5184/21 - Postanowienie NSA z 2023-09-29
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1a, art. 11, art. 13, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a, par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy R. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrócenia akt sprawy przez Sąd; 2) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy R., które ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Wójtowi Gminy R. grzywnę w wysokości 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z [...] r. P.G. (dalej określany jako wnioskodawca lub skarżący) zwrócił się do Urzędu Gminy R. o udzielenie informacji publicznej w postaci wskazania łącznych kosztów ponoszonych przez gminę w 2018 roku i 2019 roku z tytułu korzystania z wszelkich usług prawnych (adwokatów, radców prawnych, kancelarii prawnych). Ponadto domagał się wskazani kwoty, jaką gmina w 2018 i 2019 roku, z podziałem na te lata, wydała na usługi adwokackie, kwot jakie zostały wydane z tytułu wszelkich kosztów sądowych i pozasądowych, ugód oraz usług biegłych związanych ze sprawami sądowymi/pozasądowymi w 2018 roku i 2019 roku, z podziałem na te lata - aktualnych na dzień odpisania na ten wniosek.
Wójt Gminy R. (dalej określany jako Wójt Gminy lub Wójt ) w piśmie z [...]r, udzielił odpowiedzi na złożony wniosek.
Wnioskodawca w piśmie z [...] wystąpił z kolejnym wnioskiem (bez wskazania w nim adresata, ale przesłanym na adres Urzędu Gminy) o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci przesłania aktualnych umów wraz z aneksami z "Kancelarią radcy prawnego" oraz "kancelarią prawną" wskazanych w piśmie z [...]r.
Wójt Gminy pismem z [...]r powiadomił wnioskodawcę o niemożności załatwienia wniosku w terminie. Bowiem zwrócił się do współpracujących kancelarii o wyrażenie zgody na udostępnienie umów. Następnie wystąpił do podmiotów świadczących na rzecz gminy usługi w postaci obsługi prawnej, czy wyrażają zgodę na udostępnienie treści zawartych umów. Jeden z podmiotów nie wyraził zgody na ujawnienie treści umów z uwagi na informacje w nich zawarte stanowiące tajemnice przedsiębiorcy.
Wobec powyższego Wójt udostępnił część żądanych informacji, a decyzją z [...] r. odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie przesłania aktualnych umów wraz z aneksami z "kancelarią prawną" wskazaną w odpowiedzi na wniosek z [...]r., zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorcy i tajemnicą skarbową.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej określane jako Kolegium) decyzją z [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodziło się z organem, że co do zasady informacje zawarte w umowach mogą nie podlegać ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Podkreśliło jednak, że do akt sprawy nie dołączono umowy Gminy z kancelaria, która nie wyraziła zgodny na ujawnieni tej umowy. Wobec czego organ nie mógł się odnieść do kwestii, co w tej umowie objęte jest tajemnicą przedsiębiorcy, a co nie.
Wójt decyzją z [...]r. ponownie odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie przesłania aktualnych umów wraz z aneksami z "kancelarią prawną" wskazaną w odpowiedzi na wniosek z [...]r. I tym razem Kolegium decyzją z [...]r. sygn. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nadal do akt nie dołączono spornej umowy.
Wójt Gminy kolejną decyzją z [...]r, odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie przesłania aktualnych umów wraz z aneksami z "kancelarią prawną" z uwagi na ochronę tajemnicy skarbowej oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Także od tej decyzji odwołał się wnioskodawca.
Pismem z [...]r. skarżący wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekła prowadzenie sprawy przez Wójta Gminy w sprawie z wniosku skarżącego z [...]r. o udzielenie informacji publicznej.
Domagał się na podstawie art. 149 §1 P.p.s.a. o stwierdzenia, że:
1. organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem Skarżącego z dnia [...]r. tj. przesłania mu aktualnych umów wraz z aneksami z "kancelarią prawną"
2. względnie z ostrożności procesowej na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem skarżącego z dnia [...]r., tj. przesłania mu aktualnych umów wraz z aneksami z ,kancelarią prawną" poprzez wydanie sprzecznej z prawem decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji mającej walor informacji publicznej, w efekcie czego Organ w istocie nie udostępnił żądanej przez Skarżącego informacji publicznej;
3. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem skarżącego z dnia [...]r. tj. przesłania aktualnych umów wraz z aneksami z "kancelarią prawną" (względnie: bezczynność Organu) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 4 000 zł (cztery tysiące złotych);
5. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154§ 6 P.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz
Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł (dwa tysiące złotych);
6. na podstawie art. 106 3 P.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy [...] oraz sprawy na fakty wynikające z ich treści oraz fakt rażącej przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania;
7. na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 P.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Uzasadniając swoje stanowisko przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do przewlekłości postępowania. W jego ocenie Wójt Gminy R. celem wykazania, iż "formalnie" nie pozostaje bezczynny wobec wniosku skarżącego w sposób umyślny i uporczywy dwukrotnie odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej w postaci udostępnienia aktualnych umów wraz z aneksami z "kancelarią prawną", a co za tym idzie uniemożliwił ocenę zarówno trybu, w jakim doszło do zawarcia umowy z powyższą kancelarią, jak i zasadności oraz celowości wydatkowania środków publicznych tej wysokości w stosunku do standardów rynkowych. Powyższe jednak działania są jedynie pozorne i prowadzące w rzeczywistości do braku merytorycznego załatwienia sprawy, tj. udostępnienia przez organ żądanej informacji mającej walor informacji publicznej.
Organ ponownie prowadząc postępowanie, mimo jednoznacznie określonego kierunku prowadzenia postępowania po uchyleniu pierwszej decyzji prowadzi postępowanie nie dochowując należytej staranności, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie udostępnieniem żądanej informacji mającej walor informacji publicznej, Przede wszystkim mowa tutaj o niedołączeniu do akt przedmiotowego postępowania umów z kancelariami prawnymi wraz z aneksami objętymi wnioskiem skarżącego. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż organ mając świadomość stanowiska SKO w C., iż brak głównego dokumentu - umów z kancelariami prawnymi wraz z aneksami objętymi wnioskiem skarżącego, którego analiza stanowi najistotniejszą część postępowania, uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez organ odwoławczy z premedytacją nie stosuje się do wytycznych SKO w C. Takie zachowanie przemawia za uznaniem iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Przemawia również za tym by wymierzyć organowi grzywnę. Co więcej zdaniem skarżącego, uzasadniona jest obawa, iż organ bez zastosowania dodatkowej sankcji w dalszym ciągu nie będzie respektował ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto celowe działanie organu polegające na niewypełnianiu wskazań SKO w C. implikuje wydawanie nowych decyzji kasacyjnych, a co za tym idzie bezzasadne generowanie nowych postępowań administracyjnych w tej samej kwestii, a także "gromadzenie" rozstrzygnięć w sprawie, generujących jedynie koszty. Uzasadniając wniosek o przyznanie mu sumy pieniężnej skarżący uznał że poniósł szkodę poprzez niewykonanie przez Wójta Gminy jego obowiązków.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie . W ocenie organu wniesienie skargi nie zostało poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Zatem nie został wyczerpany tryb umożliwiający jej wniesienie.
Nie zgodził się również ze stanowiskiem strony, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. W trakcie rozpatrywania i sporządzania odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, organ powziął wątpliwości czy w ogóle możliwe jest udzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Dlatego wszechstronnie przeanalizował wniosek, czemu dał wyraz w swoich decyzjach. Ponadto na sposób procedowania w sprawie wpływ miału regulacje prawne związane z pandemią Covid 19, w tym art. 15zzs ust. 10 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...):
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na gruncie art. 149 P.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA).
W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednolity dz. U. z 2020 r. poz. 2176 , dalej określanej skrótem, u.d.i.p.). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Rolą Sądu w takich sprawach jest ocena, czy adresat wniosku jest zobowiązany w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznych, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną oraz czy adresat wniosku podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością lub czynności te wykonuje opieszale, przewlekle.
Z uwagi na wyżej opisany przedmiot skargi oraz stanowisko organu, ze skarga powinna być odrzucona zauważyć należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1; podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Analiza powyższych regulacji wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwienia spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu - w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle art. 16 ust. 2 u,d,i,p, stosuje się tylko do decyzji. W konsekwencji warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Wyrok na który powołał się organ dotyczył innego stanu faktycznego.
Przechodząc zatem do meritum sprawy w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.
To zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, dlatego też w złożonym wniosku powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich informacji publicznych miałyby dotyczyć żądane przez niego umowy o obsługę prawną, zwłaszcza, że w zakresie kwot wypłaconych przez gminę z tego tytułu w latach 2018 - 2019 już uzyskał. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu spółki zawiera informację publiczną. Przepisy u.d.i.p. służyć mają realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, czy też dysponujących majątkiem publicznym, wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów.
W rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy, który jest niewątpliwie organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w zakresie jego funkcjonowania, jako organu oraz w zakresie funkcjonowania gminy, konsekwentnie odmawia skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci scanu umowy o obsługę prawną zawartą z jedną z dwóch kancelarii prawnych, która zresztą nie wyraziła zgody na ujawnienie umowy. Wydając opisane w części historycznej decyzje odmowne uzasadnia je koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorcy i tajemnicy skarbowej. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając te decyzje konsekwentnie domaga się od Wójta przedłożenia mu do oceny spornej umowy.
Powyższe prowadzi do wniosku, że wniosek skarżącego nie jest prawidłowo procedowany. Po pierwsze istnieją wątpliwości co do zakresu wniosku skarżącego, których organ nawet nie próbował wyjaśnić. Po drugie i ważniejsze organ z całą świadomością konsekwentnie nie wykonuje zaleceń organu odwoławczego co w konsekwencji prowadzi do przelękłego i prowadzenia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Nie ma żadnych przeszkód, aby umowę w zamkniętej kopercie przekazać organowi odwoławczemu, który mógłby ocenić, czy rzeczywiście nie można jej ujawnić lub można ją ujawnić, lecz nie w całości. To wymagałoby także doprecyzowania wniosku skarżącego, jakiej informacji publicznej zawarte w treści umowy się domaga.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W ocenie Sadu, w okolicznościach faktycznych sprawy, nie stosując się do zaleceń wynikających z kasacyjnych decyzji SKO dopuścił do przewlekłości w załatwieniu wniosku skarżącego o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. W ocenie Sądu ta przewlekłość jest zawiniona i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a .
Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania przez organ zwracanych akt.
Ustawa o dostępnie do informacji publicznej określa obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, w jaki sposób postępowanie winno być zakończone i kiedy. Pismo organu skierowane do skarżącego już po winieniu skargi z [...] r. nadal nie załatwia sprawy.
Na wynik sprawy nie wpływa argument organu o niemożności przypisania mu przewlekłości z uwagi na regulacje art. 15 zzs pkt 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dodanym do niej art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej nin. ustawę z dniem 31 marca 2020 r. w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Zatem terminów tych nie stosowało się od 14 marca 2020 r. Jednak art. 15zzs został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej nin. ustawę z dniem 16 maja 2020 r. W konsekwencji od 25 maja 2020 r. to wyłączenie już nie obowiązuje.
W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Suma pieniężna jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA).
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego wniosku czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Grzywna jest zatem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Jak już wskazano, organ z całą świadomością nie ujawnia umowy skarżącemu, ale także organowi odwoławczemu i to nie raz, uniemożliwiając mu tym samym ocenę stanowiska Wójta odmawiającego udzielenia informacji publicznej. Brak załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p. wynikał z celowego unikania załatwienia sprawy. Dlatego Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł.
Suma pieniężna, jak wynika z wyżej przytoczonej regulacji, ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek przewlekłego działania organu administracji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), suma pieniężna, o której mowa w 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19, z 23 września 2020 r. sygn. akt I OSK 434/20). Skarżący wniosek o przyznanie mu sumy [...] zł właściwi nie umotywował, uznał tylko, że kwota ta jest adekwatna do szkody jaka poniósł. Samej szkody jednak nie wykazał. W aktach sprawy brak jest też dowodu na jakąkolwiek okoliczność, która – z założenia – mogłaby świadczyć o doznaniu przez skarżącego uszczerbku z powodu stwierdzonej przewlekłości działaniu organu, uzasadniającego zasądzenie przez Sąd wnioskowanej sumy pieniężnej. Z powyższych względów Sąd nie przyznał skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.