III SAB/Gl 217/23

III SAB/Gl 217/23 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58  1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Miasta G. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie nieprzekazania dotacji na realizację zadań zleconych postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 3 sierpnia 2022 r. Miasto G. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie nieprzekazania w terminie przez Wojewodę Śląskiego dotacji na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 marca 2022 r.
Zarzuciło Wojewodzie Śląskiemu naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2267; dalej ustawa o dochodach) poprzez nieprzekazanie ww. dotacji w wysokości zapewniającej realizację wskazanych dla każdej kwoty dotacji zadań zleconych.
Miasto G. wniosło o:
1. zobowiązanie Wojewody Śląskiego do przekazania dotacji celowych na realizację zadań zleconych w następujących brakujących kwotach:
1) 371.961,54 zł na wynagrodzenia pracowników realizujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej - Finansowanie, nadzór i kontrola realizacji zadań z zakresu administracji rządowej - dowody osobiste, ewidencja ludności, rejestracja zdarzeń stanu cywilnego, udostępnianie danych osobowych,
2) 12.139,49 zł na wynagrodzenia pracowników realizujących zadania zlecone z zakresu - Finansowanie, nadzór i kontrola realizacji zadań z zakresu administracji rządowej związanych z obsługą obywateli i z wydawaniem zezwoleń
- dla gminy,
3) 608.124,95 zł na wynagrodzenia pracowników realizujących zadania zlecone z zakresu - Finansowanie, nadzór i kontrola realizacji zadań z zakresu administracji rządowej związanych z obsługą obywateli i z wydawaniem zezwoleń
- dla powiatu,
4) 697.021,20 zł na wynagrodzenia pracowników realizujących zadania zlecone z zakresu - Gromadzenie i aktualizacja państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego,
5) 175.609,87 zł na wynagrodzenia pracowników realizujących zadania zlecone z zakresu - Zarządzanie i gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego,
6) 23.375,95 zł na wynagrodzenia pracowników realizujących zadania zlecone z zakresu - Zaspokajanie roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa i JST,
7) 1.300.389,53 zł na poniesione wydatki pośrednie, na które składa się część wydatków rzeczowych na funkcjonowanie Urzędu Miejskiego w G.
(energia, woda, odprowadzanie ścieków, sprzątanie, ochrona) oraz część , wydatków osobowych na wynagrodzenia pracowników obsługujących Urząd (biuro obsługi interesanta, kadry i płace, księgowość, informatyka, wydział organizacyjny i wydział finansowy) oraz kierownictwa Miasta
- w terminie nie dłuższym niż 14 dni;
2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie;
3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wskazało, iż G. - Miasto na prawach powiatu realizuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej zlecone ustawami na rzecz gmin i powiatów. Zgodnie zaś z treścią art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dotacja celowa uregulowana w tym przepisie jest dotacją o charakterze obligatoryjnym. Jednocześnie wyjaśniło, że w związku z realizacją zadań zleconych ponosi wydatki bezpośrednie i pośrednie. Wydatki bezpośrednie to takie wydatki, które są wprost związane z wykonywanymi zadaniami i można je przypisać/ przyporządkować bezpośrednio do tych działań, bowiem w sposób bezpośredni przyczyniają się do rezultatu danej czynności/działalności wykonywanej na rzecz odbiorców tych działań. Wydatki pośrednie z kolei to takie wydatki, bez poniesienia których nie jest możliwa realizacja działań zleconych. Przedstawiło klucz ich wyliczania. Podkreśliło, że do 31 marca 2022 r. Miasto G. otrzymało ze Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego przelewami dotacje celowe na realizację zadań zleconych łącznie na kwotę 723.314,00 zł. Łączny koszt realizacji zadań za styczeń - marzec 2022 roku wyniósł 2.611.460,23 zł, w tym 1.888.232,90 zł ze środków własnych.
W związku z powyższym Miasto G. 25 maja 2022 r. wniosło ponaglenie do Ministra Finansów za pośrednictwem Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu wskazano na bezczynność Wojewody Śląskiego w przekazaniu wskazanych wyżej kwot dotacji z uzasadnieniem takim, jak w niniejszej skardze. Wskazało, że pismem z 18 czerwca 2021 r. ([...]) w związku z rozpoczęciem prac nad projektem ustawy budżetowej na rok 2022 Miasto G. przedłożyło do Wojewody Śląskiego informację dotyczącą potrzeb finansowych na dotację celową z budżetu państwa m.in. na zadania zlecone gminie w roku 2022, w tym: dział 750 rozdział 75011 § 2010 w kwocie 3.775.968,00 zł, w tym wynagrodzenia w kwocie 3.690.090.0 zł, na działanie 16.1.1.2 - Finansowanie, nadzór i kontrola realizacji zadań z zakresu administracji rządowej - dowody osobiste, ewidencja ludności, rejestracja zdarzeń stanu cywilnego, udostępnianie danych osobowych realizowane przez Miasto G. Natomiast zgodnie z otrzymaną informacją Wojewody Śląskiego z 20 października 2021 r., nr [...] w sprawie planu dotacji celowych dla Miasta G. na 2022 rok miastu przyznano środki w wysokości 1.782.096,00 zł. Miasto G. pismem z 31 grudnia 2021 r. ([...]) ponownie poinformowało Wojewodę Śląskiego, iż przyznane środki w wysokości 1.782.096,00 zł na wymienione zadania są niewystarczające do prawidłowej realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez miasto G. i niedobór wynosi 2.099.425,00 zł. Wojewoda Śląski pismem z 14 marca 2022 r. nr [...] ponownie odpowiedział, że podział środków pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został oszacowany według kryterium liczby zrealizowanych przez nie spraw w 2021 roku.
Pismem z 3 czerwca 2022 r. Wojewoda Śląski przekazał ponaglenie Ministrowi Finansów. W piśmie tym Wojewoda Śląski odniósł się do treści ponaglenia. Wskazał m.in., że dotacja na zadania określone w pkt 1 ponaglenia jest naliczania z uwzględnieniem czasochłonności i stawki roboczogodziny oraz liczby wykonanych czynności. Przyznał m.in., że przy zastosowaniu tego sposobu naliczania dotacji Miasto G. winno otrzymać w okresie od 1.01.2022 r. do 31.03.2022 r. kwotę 553.968,57 zł, a otrzymało jedynie 486.027,00 zł. W pozostałym zakresie Wojewoda przyznał, iż brak jest możliwości zwiększenia planu dotacji celowej dla Miasta G. w ramach budżetu, którym dysponuje.
Minister Finansów odniósł się do ponaglenia w piśmie z 18 lipca 2022 r. Podniósł, że jego zdaniem czynność wojewody - dysponenta środków określonych w ustawie budżetowej - polegająca na ustaleniu planu wydatków, nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), a więc ponaglenie jest bezzasadne. Ponadto wskazał, że w sprawie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, a zatem unormowana w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej k.p.a.) instytucja ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie może mieć zastosowania.
Nie zgadzając się z działaniami Wojewody Śląskiego i stanowiskiem Ministerstwa Finansów, Miasto G. wniosło skargę do tut. Sądu.
W odpowiedzi na skargę z 3 września 2022 r. Wojewoda Śląski wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, iż Wojewoda Śląski w celu realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej za okres od 1.01.2022 r. do 31.03.2022 r. przekazał Miastu G. środki w wysokości 23.618.579,21 zł. Podstawy oraz przyczyny przekazania środków w tej właśnie wysokości zostały dogłębnie przedstawione Miastu w piśmie Wojewody Śląskiego nr [...] z 3 czerwca 2022 r., znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Podkreślił, że zgadza się ze stanowiskiem Ministra Finansów o braku toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie. Zdaniem Wojewody Śląskiego zgodnie z art. 49 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jest możliwość dochodzenia skarżonej przez Miasto G. sprawy na drodze cywilno-prawnej i w związku z tym sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 2 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 421/22 odrzucił skargę Miasta G. Uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przytoczył zakres działalności/bezczynności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a. oraz powołując się na orzecznictwo sądowe i art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w powiązaniu z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach stwierdził, że skoro w tym ostatnim przepisie mowa jest o postępowaniu sądowym bez wyraźnego jednoznacznego odesłania do postępowania przed sądem administracyjnym, wskazał na cywilnoprawny charakter świadczenia należnego jednostce samorządu terytorialnego z tytułu przekazania dotacji celowej w nieprawidłowej wysokości lub z opóźnieniem.
W skardze kasacyjnej na w/w postanowienie Miasto G. zakwestionowało słuszność wydanego rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 17 maja 2023 r. Wojewoda Śląski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W konsekwencji powyższego postanowieniem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt I GSK/Gl 446/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA przeanalizował regulacje art. 49 ustawy o dochodach i wskazał, że przepis art. 49 ust. 6 nie dotyczy sytuacji w której nie przekazano w ogóle ustalonej w budżecie dotacji na zapewnienie właściwej realizacji zadań zleconych, a taka sytuacja zachodzi w sprawie objętej skargą do Sądu I instancji na bezczynność Wojewody Śląskiego. Zaakcentował, że pismo dysponenta części budżetowej odmawiające przekazania dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (otrzymanie z budżetu państwa dotacji celowej w wysokości zapewniającej realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej; zadania zleconego ustawą), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...). Zatem NSA stwierdziło, że wobec odrzucenia skargi Miasta G. na bezczynność Wojewody Śląskiego wyłącznie ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania tejże skargi, co jak wskazano, było wadliwym działaniem WSA w G., Sąd ten ponownie rozpoznając przedmiotową skargę uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i przeprowadzi ponowną ocenę zasadności wniesionej skargi na bezczynność również w aspekcie jej ewentualnej niedopuszczalności z innych przyczyn (niż brak kognicji), czego na obecnym etapie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakres kontroli obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Miasto G. skargi kasacyjnej postanowieniem z 24 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 446/23, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 421/22. Uchylenie zaskarżonego postanowienia przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Jednocześnie, stosownie o treści art.190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., I FSK 1346/22).
W przywołanym wcześniej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym postanowieniem odrzucając skargę na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego dokonał błędnej wykładni i zastosowania przepisów art. 49 ustawy o dochodach, regulujących wysokość i przekazywanie dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz art. 129 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Tymczasem art. 49 ust. 5 i ust. 6 ustawy o dochodach ma zastosowanie w wypadkach przekazania dotacji w niepełnej wysokości lub z uchybieniem terminu ustawowego a także w razie przekazania ustalonych w budżecie dotacji niezapewniającej właściwej realizacji zadań. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1, 5 i 6 ustawy o dochodach j.s.t. otrzymują dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację zadań zleconych. W przypadkach, gdy kwota dotacji nie zapewnia pełnej i terminowej realizacji zadania, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych. Jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Kwoty dotacji celowych ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju. Dotacje celowe są przekazywane przez wojewodów (...). Dotacje celowe powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisów tych wynika, że przekazanie dotacji celowej przez wojewodę nie wymaga decyzji lub zawarcia umowy, jest to czynność materialnotechniczna. Inaczej, jest to pierwszy etap postępowania przekazania dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oparty o konstrukcje administracyjnoprawne. Przekazując dotację na realizację określonych zadań wynikających z przepisów odrębnych, organ dotacyjny musi najpierw określić (ustalić) kwotę przekazywanej dotacji stosując określoną metodę jej określenia (ustalenia) według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. Skoro finansowane zadania stanowią zadania z zakresu zadań administracji rządowe, to organ dotacyjny (dysponent części budżetowej – art. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych) ma uprawnienie i obowiązek wyceny konkretnego zadania. Wycena ta musi uwzględniać zasadę, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów; optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Dopiero po określeniu (ustaleniu) kwoty dotacji następuje jej przekazanie przez wojewodę jednostce samorządu terytorialnego, jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje z budżetu państwa dotację celową w wysokości zapewniającej realizację zadania. Artykuł 49 ust. 6 ustawy o dochodach jest przepisem prawa materialnego kształtującym sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego po zakończeniu pierwszego etapu postępowania: przekazania dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami przysługuje, kiedy do wykonania zleconych jednostce samorządu terytorialnego zadań nie wystarczyły środki jej przekazane z budżetu państwa. Na podstawie tego przepisu jednostka samorządu terytorialnego może żądać różnicy pomiędzy kwotą, jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego ich wykonania, a wysokością przekazanej dotacji. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę roszczenia o zapłatę kwoty rzeczywiście potrzebnej do pełnego wykonania zadań zleconych. Ma on zastosowanie w wypadkach: przekazania przyznanej dotacji w niepełnej wysokości, tj. mniejszej niż prawidłowo obliczona przez organ dotacyjny; przekazania przyznanej dotacji z uchybieniem terminu ustawowego; przekazania dotacji w wysokości niezapewniającej właściwej realizacji zadań.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że roszczenie przyznane jednostce samorządu terytorialnego nie ma charakteru odszkodowawczego, nie jest zatem konieczne wykazanie bezprawności działania dysponenta dotacji lub powstania szkody po stronie jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to więc, że z art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach wynika zakres kontroli sądowej wysokości przyznanej dotacji i to sprawowanej przez sądy powszechne, która przysługuje – jak już podkreślono - tylko co do tego, czy wysokość przekazanej dotacji celowej wystarcza na pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań. Art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach stanowi zaś, że jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym. Powyższe oznacza więc również, że spod kontroli sądowej wymyka się wysokość kwot przeznaczonych w budżecie państwa na dotacje celowe oraz przyjęte w tym budżecie zasady określania wydatków podobnego rodzaju (art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach i art. 129 ustawy o finansach publicznych) – tak np. wyrok SN z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 144/17, Lex nr 2475062.).
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego gwarancję ochrony interesów finansowych gmin realizujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej stanowi przyznane jednostce samorządu terytorialnego w art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami. W sytuacji bowiem, gdy dla wykonania zleconych tej jednostce zadań, przekazane jej z budżetu państwa środki są niewystarczające, może ona na podstawie tego przepisu skutecznie żądać różnicy pomiędzy kwotą, jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego ich wykonania, a wysokością przekazanej dotacji. Przepis ten stanowi przy tym samodzielną podstawę roszczenia o zapłatę kwoty rzeczywiście potrzebnej do pełnego wykonania zadań zleconych. Sąd zaznaczył przy tym, że ma on zastosowanie zarówno w wypadkach przekazania przyznanej dotacji w niepełnej wysokości lub z uchybieniem terminu ustawowego, jak i przekazania ustalonych w budżecie dotacji w wysokości niezapewniającej właściwej realizacji zadań (por. wyrok SN z 28 marca 2019 r., sygn. akt I CSK 94/18, Lex nr 2652348).
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepis art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach nie dotyczy sytuacji, w której nie przekazano w ogóle ustalonej w budżecie dotacji na zapewnienie właściwej realizacji zadań zleconych a taka sytuacja zachodzi w sprawie objętej skargą do Sądu I instancji na bezczynność Wojewody Śląskiego. Pismo dysponenta części budżetowej odmawiające przekazania dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (otrzymanie z budżetu państwa dotacji celowej w wysokości zapewniającej realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej; zadania zleconego ustawą), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym postanowieniu stwierdził, że odrzucenie skargi Miasta G. na bezczynność Wojewody Śląskiego wyłącznie ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania tejże skargi było wadliwym działaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Ponownie rozpoznając przedmiotową skargę Sąd I instancji ma uwzględnić ocenę prawną zawartą w tym orzeczeniu i przeprowadzić ponowną ocenę zasadności wniesionej skargi na bezczynność, również w aspekcie jej ewentualnej niedopuszczalności z innych przyczyn (niż brak kognicji), czego na obecnym etapie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził.
Przystępując do kontroli niniejszej sprawy, mając na względzie wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że skoro zaskarżona w ocenianej sprawie czynność dysponenta części budżetowej odmawiająca przekazania dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to termin do wniesienia na nią skargi określony został w art. 53 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu "jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę."
Określony w wymienionym przepisie 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął się w dniu, w którym Miasto G. dowiedziało się o czynności nieprzekazania dotacji na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. W tej sprawie decyzją Wojewody Śląskiego z 18 lutego 2022 r. nr [...] w sprawie budżetu Wojewody Śląskiego na rok 2022 w zakresie budżetu państwa G. przyznano w 2022 roku kwotę 1 782 096,00 zł. Zgodnie z wyliczeniami Wojewody Śląskiego oraz ilością zrealizowanych spraw przez jednostkę do dnia 31 marca 2022 r., kwota dotacji winna wynosić 553 968,57 zł, podczas gdy G. przekazano przelewami środki w wysokości 486 027,00 zł. Łączny koszt realizacji zadań za okres od 1 stycznia do 31 marca 2022 r. wyniósł 2.611.460,23 zł, w tym 1.888.232,90 zł ze środków własnych Miasta G. Należy podkreślić, że art. 53 § 2 p.p.s.a. wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa (por. np. postanowienie NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I GZ 120/19). Z uwagi na powyższe przyjąć należało, iż termin do wniesienia przedmiotowej skargi upłynął z dniem 30 kwietnia 2022 r. Tymczasem skargę na opisaną czynność Miasto G. wniosło dopiero 4 października 2022 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał wyjątek, o którym mowa w zdaniu drugim art. 53 § 2 p.p.s.a., a mianowicie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżących. Skarżący nie wykazał, dlaczego nie zaskarżył czynności ustalenia lub przekazania dotacji, kiedy dowiedział się o jej wysokości oraz nie wskazał na obiektywne przeszkody uniemożliwiające zaskarżenie czynności w terminie. Za takowe w ocenie Sądu nie można uznać podjęcia trybu ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie, przewidzianego w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na to, że sprawa nieprzekazaniu dotacji na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie jest sprawą co do której stosuje się przepisy procedury administracyjnej.
Wskazać także należy, że podobny pogląd wyraził tut. Sąd w postanowieniu z 24 października 2023r., o sygn. akt III SAB/Gl 206/23, w analogicznej do niniejszej sprawie Skarżącego, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Skoro przedmiotowa skarga została wniesiona po upływie terminu określonego we wskazanym przepisie, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., postanowił tę skargę odrzucić.