III SAB/Gl 234/25

III SAB/Gl 234/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 167
art. 100 c
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Dz.U. 2025 poz 1079
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 6 maja 2025 r. A. P. (dalej: skarżący, strona skarżąca), obywatel Republiki Indii, reprezentowany przez radcę prawnego D.K. (dalej pełnomocnik), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej także Wojewoda, organ administracji) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Skarżący 27 października 2023 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy.
2. Następnie pismem z 16 kwietnia 2024 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika Y. Y., poinformował o zmianie miejsca zamieszkania, wnosząc o przekazanie sprawy do Urzędu Wojewódzkiego w województwie śląskim według właściwości.
3. Wojewoda [...] pismem z 9 maja 2024 r. przekazał sprawę cudzoziemca zgodnie z właściwością do Wojewody Śląskiego. Sprawa wpłynęła do Wojewody Śląskiego 31 maja 2024 r.
4. Pismem z 1 października 2024 r. strona zwróciła się do organu o wydrukowanie karty pobytu bez zamieszczonego adresu zameldowania strony.
5. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z 23 lipca 2024 r., wydane przez Wojewodę [...] po rozpatrzeniu wniosku C. sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz strony od dnia 1 sierpnia 2024 r. do dnia 31 lipca 2025 r., które wpłynęło do organu administracji 4 października 2024 r.
6. Pismem z 2 października 2024 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie wnioskodawcy do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) oraz przewlekłość organu administracji.
7. Pismem z 12 listopada 2024 r. strona zwróciła się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę.
8. Wojewoda wydał zaświadczenie (pkt 6) 27 listopada 2024 r.
9. Pismem z 31 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.
10. Z kolei pismem datowanym na 7 kwietnia 2025 r. (wpływ do organu 10 kwietnia 2025 r.) pełnomocnik złożył prośbę o przyspieszenie wydania decyzji pobytowej w związku z chorobą ojca strony.
11. Zawiadomieniem z 30 maja 2025 r. Wojewoda Śląski poinformował stronę o przejęciu postępowania w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 31 maja 2024 r.
12. Pismem z 6 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność organu administracji w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wnosząc o:
- zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,
- przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- zasądzenie kosztów postępowania.
13. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Potwierdził fakty: złożenia przez skarżącego 27 października 2023 r. wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy do Wojewody [...], przekazania tego wniosku do organu 31 maja 2024 r., złożenia 1 kwietnia 2025 r. ponaglenia do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców w związku z bezczynnością i przewlekłością Wojewody, którego, na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r., poz. 769 ze zm., dalej u.o c. lub ustawa o cudzoziemcach) oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, t.j. DZ.U. z 2025 r., poz. 337), dalej u.p.o.U., nie przekazał do organu wyższego stopnia.
Wojewoda wyjaśnił, że ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 112a tej ustawy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia ostatniego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń.
Wojewoda wskazał, że w związku z zaistniałą sytuacją 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego weszła regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzana kolejnymi ustawami, ostatecznie przedłużając termin zawieszenia biegu terminów do 30 czerwca 2024 r.
Wojewoda stwierdził, że według stanowiska Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców przepisy art. 100c i 100d tej ustawy powinny być wykładane w ten sposób, że ich zakresem objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w okresie 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy, a tym samym bezzasadny jest sformułowany przez skarżącego zarzut bezczynności.
Ponadto organ wskazał wprowadzenie stanu zagrożenia epidemiologicznego w dniu 14 marca 2020 r., zastąpionego od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, następnie zastąpionym stanem zagrożenia epidemiologicznego, trwającym do 30 czerwca 2023 r., które to okoliczności spowodowały wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości w pracy urzędu, a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.
Odnosząc się do żądania strony o przyznanie sumy pieniężnej, Wojewoda zauważył, że w związku z procedowaniem sprawy skarżący nie odniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad jego wnioskiem nie wpływa na jego sytuację pobytową w Polsce. Zgodnie bowiem z art. 108 u.o c., po uzupełnieniu braków wniosku, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Na wstępie rozważań Sąd wyjaśnia, że 15 kwietnia 2022 r. weszły w życie przepisy odnoszące się do biegu terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830). Na podstawie jej art. 1 pkt 44 do przepisów u.p.o.U. dodano art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.U. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do u.p.o.U. - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r., a kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088), następnie do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 854; dalej ustawa zmieniająca z 2024 r.). Przepis art. 100d u.p.o.U. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.U. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r.
Tut. Sąd popiera argumentację organu, że powołane przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach, a więc dotyczą także osób niebędących obywatelami Ukrainy, którzy nie przybyli do Polski w związku z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.
W ślad za ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga podkreślenia, że w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. mowa o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro przepisy u.p.o.U. nie wprowadzają odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Uwzględnić należy również fakt, że znaczna część spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Przykładowo w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Gdyby przyjąć, że przepisy art. 100d u.p.o.U. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, co prowadziłoby do wniosku, że przepisy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.U. są bezprzedmiotowe. Objęcie zakresem tych unormowań cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.U., świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.U. nie tylko osób przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, lecz wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisów.
Uwzględniając powyższe nie ma zatem żadnych podstaw do twierdzenia, że kryteriami stosowania omawianych przepisów są: obywatelstwo wnioskodawcy oraz okoliczności jego przyjazdu do Polski. Przepisy te dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych art. 100d ust. 1 u.p.o.U.
W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i 100d u.p.o.U. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności. Wymaga podkreślenia jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do u.p.o.U. spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Federację Rosyjską działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U.) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W konsekwencji zatem każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności.
NSA w wielu orzeczeniach zastrzegał jednak, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili wydania zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki NSA z: 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1846/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., sygn. Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
W rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną.
Zdaniem NSA, które tut. Sąd aprobuje, ponad dwuletni okres (od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r.) należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności organu administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.p.o.U.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może jednakże prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" (dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności), lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), dalej Konstytucja RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.
W konsekwencji WSA w składzie rozpoznającym sprawę podzielił pogląd NSA wyrażony m.in. w wyroku z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24,w którym NSA wyjaśnił, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.U. po 30 czerwca 2024 r. W związku z tym należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym Sąd zgodził się z argumentacją NSA z ostatnich kilku miesięcy (zob. np. wyroki NSA z dni: 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24, 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24, 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24).
Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie.
NSA stanął na stanowisku, że taka właśnie sytuacja, a mianowicie oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej, miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r. w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (zob. wyroki przytaczane powyżej). Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. np. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.U., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01), dalej KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, zgodnie z którym każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule (zdanie pierwsze).
Sąd podziela pogląd, że niezgodność art. 100d u.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r. Zatem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy do tego dnia ewentualna bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku podlegała ocenie z uwzględnieniem treści 100d u.p.o.U. (w brzmieniu obowiązującym do tego dnia) ze wszystkimi tego konsekwencjami omówionymi szczegółowo w dotychczasowym orzecznictwie NSA zapadłym w podobnych sprawach.
W przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy określa art. 112a u.o c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o c., który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. (a więc kilkanaście miesięcy przed złożeniem wniosku przez skarżącego), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie przesądzając jednocześnie o momencie, w którym to postępowanie zostaje zainicjowane. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania. Powyższe oznacza, że art. 112a ust. 1 i 2 u.o c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 179/22; wyrok WSA w Gliwicach z 24 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 28/24 - dostępny w CBOSA). Sąd podziela pogląd przedstawiony w orzecznictwie, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania, a skutek określony w tym przepisie następuje zasadniczo także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 234/22 - dostępny w CBOSA).
Skarga na bezczynność lub przewlekłość organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Mając zatem na względzie treść art. 112a ust. 2 u.o c. oraz datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (31 maja 2024 r. Wojewoda [...] przekazał sprawę do Wojewody Śląskiego) należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym na skutek tego wniosku zarzucana Wojewodzie bezczynność wystąpiła. Dodanie do u.p.o.U. art. 100d zawiesiło termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego do 30 czerwca 2024 r. 60 - dniowy termin zaś do rozpatrzenia wniosku strony o pobyt czasowy w celu wykonywania pracy upływał z dniem 29 sierpnia 2024 r. zgodnie z art. 35 k.p.a. Organ nie podejmował w sprawie czynności, które zmierzałyby do załatwienia sprawy i nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu stosownie do treści art. 36 k.p.a, kiedy o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ miał obowiązek zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciążył na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Wojewoda tego nie uczynił, tym samym naruszając wymienione powyżej przepisy prawne. Jedynie pismem z 30 maja 2025 r. poinformował o zmianie właściwości miejscowej organu i przejęciu przez Wojewodę Śląskiego postępowania w sprawie wniosku skarżącego. Skoro do dnia złożenia skargi do Sądu organ nie podjął żadnych czynności w niniejszej sprawie, należało stwierdzić, ze zaistniały okoliczności uzasadniające bezczynność Wojewody w prowadzonym postępowaniu.
Do dnia rozpoznania skargi nie nastąpiło wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne, skoro Wojewoda nie poinformował Sądu o zakończeniu sprawy. Z tego też względu Sąd zobowiązał Wojewodę do rozpoznania sprawy.
Sąd doszedł jednakże do przekonania, że mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. np. wyroki NSA z: 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18 - dostępne w CBOSA).
Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy i jej charakter, a także zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyroki WSA w Gdańsku z: 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13 i 27 czerwca 2013 r., SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14 - dostępne w CBOSA).
Oceniając zatem zaistniałą w sprawie bezczynność, Sąd wziął pod uwagę opisane przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, przedstawione powyżej w części historycznej uzasadnienia. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że bezczynność organu administracji była nacechowana jego złą wolą lub lekceważącym podejściem do obowiązków procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Z tego też względu Sąd nie uznał występującej bezczynności za taką, która rażąco naruszyła prawo.
Okoliczności powyższe przemawiały również za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący nie przywołał takich szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie mu sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.
Sąd rozważył również zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. W okolicznościach faktycznych sprawy, zdaniem Sądu, brak podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 24 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 28/24 - dostępne w CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej.
Reasumując rozważania, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 sentencji). Sąd uznał bowiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ pozostawał w bezczynności bez rażącego naruszenia prawa i tym samym skarga w takim zakresie podlegała uwzględnieniu (pkt 2 sentencji). Skargę w pozostałym zakresie Sąd oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 3 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji), zasądzając od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 597 zł.