III SAB/Gl 20/24

III SAB/Gl 20/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta /sprawozdawca/
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 par. 1 i 3 k.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 2 stycznia 2024 r. M. P. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca), zwrócił się do Wójta Gminy O. (dalej: organ), w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022, poz. 902; dalej: u.d.i.p.) z wnioskiem o udostępnienie mu informacji w następującym zakresie – cyt.: "Skanu zadłużenia gminy O. na dzień 31.12.2023 r. z rozbiciem na poszczególne składniki ( kredyty, pożyczki, obligacje inne)".
W odpowiedzi na ww. wniosek strony z 2 stycznia 2024 r. pismem z 12 stycznia 2024 r. (pierwotnie błędnie opatrzonym datą 23 maja 2023 r.), znak [...] organ poinformował skarżącego, że zakres przedmiotowy jego wniosku w warunkach tej konkretnej sprawy i w okolicznościach jej towarzyszących nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Organ stwierdził, że skarżący wykorzystuje ustawę i kolejno składa wnioski o informację publiczną wyłącznie w celu zakłócenia funkcjonowania organów gminy.
Nadto organ wskazał, że w okresie od 2018 r. (w którym odnotowano wzrost aktywności związanej ze składaniem wniosków o dostęp do informacji publicznej) do 18 stycznia 2024 r. wpłynęło do tutejszego Urzędu Gminy 1717 wniosków pochodzących od skarżącego, bądź konfigurowanych w taki sposób przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, które mylnie mogą sugerować, że pochodzą od innych osób niż skarżący.
W ocenie organu, wykorzystywanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu zakłócania, dezorganizowania, poniżania, co nierzadko ma miejsce w treściach samych wniosków lub komentarzy do tych wniosków, nie może skutkować udzieleniem ochrony prawnej wobec osoby, która w tak skrajny sposób posługuje się legalnym narzędziem prawnym do realizowania innych celów, niż założyła je ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Dla potwierdzenia swego stanowiska organ powołał się na wyroki sądów administracyjnych i decyzje SKO w K. odwołujące się do konstrukcji nadużycia prawa do informacji publicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) strona zarzuciła naruszenie:
1) art. 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji o funkcjonowaniu Urzędu Gmina O.;
2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze ograniczenie prawa do informacji, skutkujące nieuzasadnionym i niezgodnym z prawem ograniczeniem debaty publicznej o niepraworządnym postępowaniu organu;
3) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej i uniemożliwieniem poddania działań organu społecznej kontroli;
4) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o obowiązku równego traktowania obywateli przez władze publiczne, poprzez jego niezastosowanie, polegające na pozbawieniu mnie prawa do informacji;
5) art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione wyłącznie w ustawie, poprzez ich niezastosowanie, polegające na pozbawieniu mnie konstytucyjnego prawa do informacji w oparciu o pozaustawową przesłankę "nadużycia" prawa,
6) art. 6 ust. 5 lit. F u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisu tego wynika, że informacja o wysokości długu publicznego stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu;
7) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu żądanej informacji w ustawowym terminie i do dnia sporządzenia niniejszego skargi.
Wobec powyższego skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 2 stycznia 2024 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;
2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenia określonej sumy pieniężnej, która to zostanie przekazana na cel charytatywny (Schronisko dla zwierząt w M. [...]);
3) doręczanie pism za pośrednictwem serwisu ePUAP.
W uzasadnieniu skargi wnioskodawca m.in. wskazał, że prawo do informacji jest podstawowym prawem człowieka, zagwarantowanym nie tylko na gruncie prawa krajowego w Konstytucji RP, na gruncie prawa Unii Europejskiej w Karcie Praw Podstawowych, ale także w powszechnym systemie międzynarodowej ochrony praw człowieka w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Szczególne znaczenie tego prawa wynika z tego, że prawo do informacji jest nie tylko wartością samą w sobie, ale często jest niezbędne do skutecznego egzekwowania innych praw i wolności, prowadzenia rzetelnej, opartej na faktach debaty publicznej oraz społecznej kontroli władzy. Jak podkreśla Europejski Trybunał Praw Człowieka silna demokracja wymaga transparentności, do której prawo mają wszyscy obywatele. Skarżący nadmienił, że Trybunał wielokrotnie podkreślał, że art. 10 Konwencji gwarantuje nie tylko prawo do przekazywania informacji, ale także prawo opinii publicznej do jej otrzymania, a każda czynność ograniczająca dostęp do informacji wymaga przedstawienia szczególnie silnych argumentów. Organ władzy publicznej posiadając monopol na dysponowanie określoną informacją, jednocześnie w sposób nieuzasadniony odmawiając jej udostępnienia, staje się cenzorem debaty publicznej.
W świetle powyższych informacji skarżący stwierdził, że teza organu jakoby żądana przez niego informacja nie stanowiła informacji "publicznej" jest pozbawiona uzasadnienia, a organ wykroczył poza swoje kompetencje ponieważ procedura dostępu do informacji nie przewiduje uznaniowości w jej udostępnieniu. Jeżeli spełnione są przesłanki przedmiotowe informacji oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępniania, to organ ma obowiązek jej przekazania. Materialnoprawna podstawa udostępniania informacji publicznej tj. u.d.i.p. nie zawiera uznaniowości. W związku z tym podmiot zobowiązany nie może powoływać się na nadużywanie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Nie jest to bowiem jego rola. Obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) nie daje możliwości wyboru rozwiązania, jeżeli ustawodawca wiąże określony skutek prawny z wystąpieniem określonych okoliczności.
Skarżący wskazał, że skoro wnioskowana przez niego informacja dotyczyła działalności organu administracji publicznej oraz nie zachodziły przesłanki ograniczające prawo do informacji, to organ miał obowiązek pozytywnie rozpatrzyć złożony przez niego wniosek.
Nadto wskazał, że swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że złożony przez niego wniosek miał na celu "dezorganizację", "zakłócenie" oraz "poniżenie" organu, a w przeszłości pozyskane przeze niego za pomocą dostępu do informacji dane stanowiły podstawę złożonych przez niego skarg i wniosków do odpowiednich organów.
Zdaniem strony twierdzenie organu jakoby korzystanie z prawa do informacji miało skutkować jego "poniżeniem" lub "zakłóceniem" jego funkcjonowania jest pozbawione jakiejkolwiek argumentacji i absurdalne, ponieważ jak wynika z uzasadnienia projektu Ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednym z najważniejszych jej celów jest poddanie władzy publicznej społecznej kontroli. W związku z tym fakt, że uzyskane przez skarżącego informacje w przeszłości stanowiły podstawę formułowanych przez niego skarg, czy wniosków, świadczy o prawidłowym spełnieniu przez prawo do informacji swojego podstawowego celu. Zaś uznanie tej okoliczności za uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji jest niedopuszczalne i służy zapewnieniu bezkarności urzędników dopuszczających się naruszenia prawa.
Skarżący podkreślił, że liczby wskazanych przez organ wniosków pochodzących od strony nie mają żadnego pokrycia w rzeczywistości, ponieważ co prawda składa on liczne wnioski opatrzone imieniem i nazwiskiem, nr Pesel, danymi adresowymi, względnie korzystam z platformy ePUAP ale wynika to ze skali nieprawidłowości działań organu oraz braku chęci współpracy. Natomiast zdaniem skarżącego organ całkowicie lekceważy swoje obowiązki informacyjne, a uzyskanie jakiejkolwiek informacji wymaga przygotowania wielu pism, skarg, wniosków.
Niezależnie od tego strona podkreśliła, że nie ma żadnych podstaw aby "racjonować" dostęp obywatela do informacji i ograniczać liczbę możliwych do złożenia wniosków ponieważ organ administracji publicznej nie ma kompetencji do ustalania, oceny i kwestionowania motywów wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymał twierdzenie o nadużyciu przez stronę prawa do informacji publicznej.
Stwierdził, że co najmniej od 2017 r. skarżący permanentnie, niemal codziennie składa kolejne nierzadko kilka jednocześnie wniosków o dostęp do informacji publicznej. Wnioski te są wielowątkowe i dotyczące praktycznie wszystkich obszarów działalności gminy i jej organów. I tak w okresie od 2018 r. skarżący (lub osoby, pod które się podszywa) złożył:
ROK ILOŚĆ
2018 408
2019 345
2020 355
2021 273
2022 186
2023 144
2024 (do 18 stycznia 2024 r.) 6
RAZEM 1717 wniosków
Nadto złożył (on sam lub inne osoby, pod które się podszywa) szereg skarg i wniosków.
Rok skargi wnioski
2018 14 10
2019 30 17
2020 33 11
2021 40 18
2022 56 17
2023 62 21
RAZEM 235 skarg 94 wniosków.
Dalej organ stwierdził, że waga przedmiotowego postępowania nie sprowadza się zatem do analizy jakiegoś jednego incydentalnie składanego wniosku, ale odnosi się do poważnej kwestii, jaką jest wykorzystanie narzędzia prawnego w postaci ustawy o dostępie do informacji publicznej w zdecydowanie innym celu niż wynika on z intencji ustawodawcy. Gmina liczy około 5 tysięcy mieszkańców. W urzędzie jest 32 pracowników ogółem, z czego 27 zatrudnionych jest na stanowiskach urzędniczych. Wskazana powyżej skala składanych wniosków stanowiła i stanowi poważny problem merytoryczny, ale także emocjonalny odnoszący się do przeciążenia pracowników nieustannym rozpoznawaniem wniosków. Zagraża to w realny sposób gotowości, do wykonywania podstawowych zadań nałożonych na gminę.
Organ podkreślił, że wnioskodawca składając wnioski o udzielenie informacji czyni to w celu, którym jest nękanie, a nierzadko zawieranie komentarzy poniżających pracowników urzędu gminy i nie tylko.
Właśnie z tego powodu organ starał się ograniczyć możliwości składania wniosków, które w ocenie organu miały charakter nękania, zastraszania i dezorganizacji pracy urzędu Gminy O.. Prawną przesłanką do próby ograniczenia tej skali było wcześniejsze wnioskowanie w innych sprawach do strony o wykazanie szczególnego interesu publicznego, a także definiowanie wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonych.
W tym konkretnym przypadku mając na uwadze całkowitą ignorancję wnioskodawcy odnoszącą się do złożenia podpisu pod wnioskiem jak i wykazanie szczególnego interesu publicznego w innych uprzednio rozpoznawanych wnioskach organ ograniczył się do przedstawienia stanowiska formalnego i prawnego.
Nie bez znaczenia dla stanowiska organu Gminy O. w przedmiotowym zakresie jest treść wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 marca 2021 r., II SAB/Go 279/20 (Legalis nr 2552974), z którego treści między innymi wynika, że dla oceny udzielenia informacji publicznej nie bez znaczenia jest ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę oraz jego postawę mogącą wpływać na nadużycie prawa do informacji publicznej, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na pracę organów publicznych.
Problem nękania dostrzegło też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji Nr [...] z 1 marca 2023 r., a odnoszących się do uprzednio składanych przez M. P. odwołań od decyzji odmownych w zakresie udzielenia informacji publicznej, w którym zawarło pogląd popierając linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które wskazują że w takich przypadkach jak opisane powyżej można nie kwalifikować wniosku jako dostępu do informacji publicznej i tak "wskazuje się, że konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. Wykorzystywania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (co do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. Wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia Indywidualnych sporów prawnych; 3. Wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokajania prywatnych animozji.
Przedstawione ww. okoliczności, zdaniem organu, nie mogą ujść uwadze Sądu Orzekającego w niniejszej sprawie. Waga przedmiotowego postępowania nie sprowadza się bowiem do analizy jakiegoś jednego incydentalnie składanego wniosku, ale odnosi się do poważnej kwestii jaką jest wykorzystanie narzędzia prawnego w postaci ustawy o dostępie do informacji publicznej w zdecydowanie innym celu niż wynika on z intencji ustawodawcy.
W ocenie organu, wskazana powyżej skala składanych wniosków stanowiła i stanowi poważny problem merytoryczny, ale także emocjonalny odnoszący się do przeciążenia pracowników nieustannym rozpoznawaniem wniosków. Zagraża to w realny sposób gotowości do wykonywania podstawowych zadań nałożonych mocą szeregu ustaw jako zadania własne gminy.
Zdaniem organu niepodobna uznać, że wnioskodawca będący mieszkańcem Gminy O. nie zdaje sobie sprawy ze skutków, jakie wywołuje poprzez składanie wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej niemal codziennie.
Nie czyni tego kierując się uprawnieniami do uzyskania informacji publicznej, ale realizuje zamierzenie w sposób nie budzący wątpliwości w innym celu, którym jest nękanie, a nierzadko zawieranie komentarzy poniżających pracowników urzędu gminy i nie tylko.
Organ wskazał, że aktywność skarżącego ograniczona jest wyłącznie do obliczonego i z góry konsekwentnie realizowanego od 2017 roku aktu nękania poprzez nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z wyrokiem NSA z 7 lipca 2023 r. III OSK 939/22 (Legalis nr 2969408) nadużycie to polega "na próbie korzystania z instytucji prawa dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów".
Zdaniem organu niniejszy wniosek objęty treścią skargi jak i wcześniej składane przez skarżącego mają na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania organu i nie służy w konsekwencji jakiemukolwiek dobru powszechnemu.
Ładunek emocji w połączeniu z ilością wniosków, skarg a także innych pism towarzyszących niemal każdemu wnioskowi w trybie dostępu do informacji publicznej, powinien jednoznacznie przesądzić, że skarżący wykorzystuje z najwyższym ładunkiem negatywnych emocji przedmiotową Ustawę jako środek nękania pracowników, dezorganizacji pracy urzędu gminy, który w znacznym stopniu odnosi niestety oczekiwany rezultat, założony przez skarżącego, polegający na niemal codziennym dyskomforcie pracy całego personelu urzędniczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji RP stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera u.d.i.p.
U.d.i.p. w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, Legalis nr 46932; 8 lutego 2017 r., II GSK 5346/16, Legalis nr 1578803; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, a także czy nie zachodzą przesłanki do odmowy ujawnienia informacji.
Analizując kolejno przesłanki, których spełnienie wskazuje na konieczność rozpoznania wniosku strony w trybie u.d.i.p. wskazać należy, że adresatem wniosku był wójt gminy, a więc organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, realizującej zadania z zakresu administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oznacza to, że wójt gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Nadto z wnioskiem wystąpiła osoba fizyczna, zatem z pewnością mieści się ona zarówno w ustawowym pojęciu "każdy", jak i Konstytucyjnym "obywatel".
Wreszcie żądana informacja obejmowała kwestię dotyczącą zadłużenia gminy O. na dzień 31 grudnia 2023 r. z rozbiciem na poszczególne składniki (kredyty, pożyczki, obligacje inne), co mieści się w pojęciu informacji publicznej.
Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
f) majątku, którym dysponują.
Prowadzi to do konstatacji, że wniosek odnosił się do informacji publicznej i skierowany był do organu zobowiązanego do jej udostępnienia.
Oceniając zasadność odmowy udostępnienia informacji, na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że skoro strona nadużywa prawa do informacji publicznej, to traci ona walor takiej informacji. Takie stanowisko organu wynika z udzielonej odpowiedzi, gdzie organ pisze, że cyt.: "zakres przedmiotowego wniosku w warunkach tej konkretnej sprawy i okolicznościom jej towarzyszącym nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), u.d.i.p.".
Odnośnie tego Sąd stwierdza, że powyższe stanowisko organu zawiera błąd logiczny – z wypowiedzi organu wynika bowiem, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, a jednocześnie, że stanowią nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej właśnie.
Po wtóre zauważyć należy, że informacja publiczna jest kategorią obiektywną. Jest to – jak stanowi cytowany już art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast zupełnie innym i odrębnym zagadnieniem jest, czy w okolicznościach konkretnej sprawy dane, które mimo, że mają charakter informacji publicznej, mogą być udostępnione.
Co do pierwszej kwestii, tj. charakteru prawnego informacji, to Sąd już się wyżej wypowiedział stwierdzając, że żądanie przedstawienia cyt.: "skanu zadłużenia gminy O. na dzień 31.12.2023 r. z rozbiciem na poszczególne składniki (kredyty, pożyczki, obligacje inne)" niewątpliwie stanowi informację publiczną.
Natomiast najistotniejsze w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie drugie, tj. to, czy dane objęte wnioskiem mogą zostać ujawnione. Analiza tego problemu - zdaniem Sądu – prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym tej sprawy przy uwzględnieniu całego jej kontekstu, stanowisko organu o nadużyciu przez skarżącego prawa do informacji publicznej jest uzasadnione.
Okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Ocena taka powinna uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo uprawnienie do uzyskania takiej informacji (por.: wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., II SAB/Kr 481/19, Legalis nr 2308188).
W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Do nadużycia prawa dochodzi wówczas, gdy wnioskodawca podejmuje próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; postanowienie NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/14, Legalis nr 1365571; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15, Legalis nr 1555362; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16, Legalis nr 1605512).
Zasadniczo w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście wykorzystania prawa do informacji w celu:
1. zakłócenia funkcjonowania organów administracji,
2. prywatnym – sporów sądowych, spraw administracyjnych, działalności gospodarczej lub zawodowej,
3. pozyskiwania informacji o osobach piastujących funkcje publiczne nie w celu społecznej kontroli, lecz dla zaspokojenia prywatnych animozji, chęci dokuczenia.
Zdaniem Sądu w orzekającego, w niniejszej sprawie chodzi nie o dążenie do poprawy funkcjonowania organu, lepszą realizację jego zadań, lecz wręcz przeciwnie - o destabilizację jego działalności i pieniactwo. Wskazują na to bezsporne okoliczności rozpoznawanej sprawy, w szczególności ilość składanych wniosków o udzielenie informacji publicznej, która na przestrzeni kilku lat jest liczona w tysiącach. W odpowiedzi na wniosek organ stwierdził, że w okresie od 2017 r. odnotowano wzrost aktywności związanej ze składaniem wniosków o dostęp do informacji publicznej. Tylko od 1 stycznia 2018 r. do 18 stycznia 2024 r. wpłynęło do Urzędu Gminy około 1717 wniosków pochodzących od skarżącego, bądź konfigurowanych w sposób, który mylnie może sugerować, że pochodzą od innych osób niż strona. Strona złożyła także ponad 300 wniosków i skarg.
Istotne jest także to, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, tj. fakt, że w urzędzie obsługującym organ zatrudnionych jest na stanowiskach urzędniczych 27 osób. Udostępnienie informacji publicznej zawsze wiąże się z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Oczywistym jest, że taka skala i ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej przy tak niewielkiej liczbie osób mogących brać udział w ich załatwieniu musi odbywać się kosztem realizacji bieżących zadań organu i powadzić do zakłóceń w jego normalnym funkcjonowaniu. Dzieje się to z pewnością z naruszeniem interesów gminy jako całości, jak i jej mieszkańców zainteresowanych zarówno sprawną realizacją przez gminę nałożonych na nią zadań publicznych, jak i szybkim załatwieniem ich prywatnych spraw. Może także prowadzić do naruszenia praw osób rzeczywiście realizujących prawo do informacji z poszanowaniem celu ustawy, tj. dla realizacji celów społecznej kontroli i usprawnienia funkcjonowania organu, który w natłoku spraw generowanych przez skarżącego po prostu może nie być w stanie zrealizować swych obowiązków wobec tych innych wnioskodawców.
Zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej zostało szeroko omówione w wyroku NSA z 7 października 2021 r., III OSK 3900/21 (Legalis nr 2665604). NSA stwierdził w nim, że co prawda "w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym kontekście pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12 (Legalis nr 778459), zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę miedzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008)." Tożsamy pogląd wyraził NSA w wyroku z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 4448/21 (publikacja: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Powyższe stanowiska Sąd orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne.
Należy także przypomnieć, że powołany już wyżej art. 61 Konstytucji RP zawiera nie tylko ust. 1, gwarantujący obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, na co wybiórczo zwrócił uwagę skarżący w skardze, ale także ust. 3 stanowiący, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Zatem sam ustawodawca konstytucyjny przewidział, że ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa może wymagać ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Sytuacja, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie jest w stanie realizować swych ustawowych funkcji w interesie obywateli z powodu przytłoczenia nawałem wniosków o udzielnie informacji niewątpliwie wpisuje się w przesłankę zagrożenia porządku publicznego i bezpieczeństwa.
Ilość i częstotliwość składanych przez skarżącego wniosków o udzielenie informacji publicznej uzasadnia ocenę, że celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania organu, co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej.
Sąd rozstrzygający podziela w tym zakresie tożsamy pogląd wyrażony przez WSA w Gliwicach w wyrokach z: 28 lutego 2024 r., III SAB 411/24 (LEX nr 3702825) i z 12 marca 2024 r., III SAB/Gl 425/23 (LEX nr 3710203).
Podsumowując Sąd stwierdził, że przyjęcie przez organ koncepcji nadużycia przez skarżącego jego praw w zakresie dostępu do informacji publicznej było uzasadnione i nie naruszało prawa.
Oceniając terminowość załatwienia sprawy przypomnieć należy, że godnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien spotkać się z reakcją jego adresata w terminie 14 dni od wpływu wniosku, która – w zależności od okoliczności danej sprawy - może polegać na przekazaniu żądanych danych w drodze czynności materialno – technicznej, dokonanej decyzją administracyjną odmowie przekazania, pisemnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., powiadomieniu o konieczności wniesienia opłaty wynikającej ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy przekazania informacji zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., powiadomieniu, że żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie wskazanej we wniosku stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. albo że informacja nie stanowi informacji publicznej albo że adresat wniosku nią nie dysponuje.
Wniosek strony z 2 stycznia 2024 r. o udzielenie informacji wpłynął do organu w formie elektronicznej 12 stycznia 2024 r., co oznacza, że termin załatwienia sprawy upływał 26 stycznia 2024 r. Tymczasem organ udzielił odpowiedzi już 12 stycznia 2024 r., a więc z zachowaniem terminu.
Sąd odnosząc się do formy, w jakiej nastąpiło załatwienie sprawy wskazał, że w przypadku udostępnienia informacji publicznej następuje to w formie czynności materialno-technicznej, natomiast w sytuacji, gdy żądane dane są informacją publiczną, lecz organ odmawia ich udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania powstaje obowiązek wydania decyzji administracyjnej.
Organ odmawiając udostępnienia informacji nie określił swego rozstrzygnięcia jako decyzji, jednak – zdaniem Sądu - nie jest to powodem do stwierdzenia bezczynności organu.
Wyjaśniając powyższe przypomnieć należy, że w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że o charakterze prawnym pisma przesądza jego treść, a nie nazwa; treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, pozwoleń, czy tak jak miało to miejsce w tej sprawie – informacji o stanowisku organu. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji, pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest sprawa załatwiana w trybie decyzji administracyjnej.
Orzecznictwo sądów administracyjnych idzie nawet dalej przyznając charakter prawny decyzji pismom nie posiadającym nie tylko stosownego oznaczenia, ale nawet takim, które nie zawierają wszystkich koniecznych jej elementów, pod warunkiem, że zawierają treść minimalną, którą jest oznaczenie strony, organu, rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej i podpis osoby uprawnionej.
"Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym, a zarazem wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji." – por.: wyrok WSA w Szczecinie z 6 września 2023 r., II SAB/Sz 40/23 (LEX nr 3617113).
Zatem – uogólniając - decyzją administracyjną jest nie to, co zostało tak nazwane przez wydający ją organ, lecz to, co posiada obiektywne i minimalne cechy decyzji.
Natomiast w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu zawiera nie tylko konieczne elementy decyzji wskazane w cyt. wyroku, ale w ogóle wszystkie – poza pouczeniem – warunki, aby je za takową uznać.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej;
2) datę wydania;
3) oznaczenie strony lub stron;
4) powołanie podstawy prawnej;
5) rozstrzygnięcie;
6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;
9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie (...).
Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że udzielona skarżącemu odpowiedź zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, jakim jest wójt gminy w postaci pieczęci imiennej, datę wydania, oznaczenie strony czyli skarżącego, rozstrzygnięcie czyli odmowę udostępnienia informacji, uzasadnienie faktyczne i prawne w postaci omówienia dotychczas składanych wniosków i ich ocena jako złożonych w warunkach nadużycia prawa, przytoczenie orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej, podpis osoby – piastuna organu z podaniem jego stanowiska.
Zatem przesłane skarżącemu pismo spełniało wszystkie przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną (za wyjątkiem pouczenia). Natomiast poprzez pominięcie pouczenia prawa skarżącego nie doznały żadnego uszczerbku, gdyż mimo jego braku wykorzystał on prawo do sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu. Nadto nawet gdyby powyższy pogląd uznać za nieprawidłowy, to trzeba mieć na uwadze, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast trudno racjonalnie założyć, że konieczność oznaczenia odpowiedzi nagłówkiem "decyzja" i zawarcie w niej pouczenia skutkowałoby wydaniem przez organ rozstrzygnięcia innej treści.
Ponadto na marginesie Sąd zauważył, że dane o majątku i zadłużeniu gminy są sukcesywnie publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) Gminy O. (por. Raport o stanie Gminy O. w 2022 roku – załącznik do Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy O. z 31 maja 2023 roku; Raport o stanie Gminy O. w 2021 roku – załącznik do zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy O. z 31 maja 2022 roku). Przy czym ww. dane są publikowane w terminie do 31 maja i obejmują informacje za rok poprzedni ze względu na potrzebę zebrania i przetworzenia informacji o aktywach i pasywach gminy. Podobnie są publikowane dane dotyczące sprawozdania finansowego za 2022 rok, która obejmuje m.in. bilans wykonania z budżetu gminy.
Udostępnienie informacji publicznej w BIP zwalnia również podmiot zobowiązany z obowiązku potwierdzania na piśmie jej istnienia. W przypadku informacji udostępnionej w BIP na dysponencie tej informacji nie spoczywa obowiązek dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich żądającemu informacji. Jest to istotne o tyle, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. A contrario zatem – w przypadku jeżeli informacja publiczna została udostępniona w BIP – podmiot do którego złożono wniosek o udzielenie tej informacji, jest zwolniony z obowiązku jej udostępnienia, powinien jedynie zawiadomić, że żądana informacja jest już udostępniona w BIP.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.