III SAB/GL 190/21

III SAB/Gl 190/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1236/22 - Wyrok NSA z 2023-05-17
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 4 i art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 68 ust. 1 pkt 1 i art. 70 ust. 1 i 2, art. 110
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] nr [...] w C. w przedmiocie udostepnienia informacji pubicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 125/18, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę skarżącej A. J. na bezczynność Dyrektora "A" w C. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
skarżąca A. J. A. J. pismem z [...] r. zwróciła się do Dyrektora "A". (dalej także jako "Dyrektor") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci projektu arkusza organizacyjnego na rok 2018/2019. Wystąpiła o udostępnienie tej informacji przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w pokoju nauczycielskim.
Dyrektor decyzją z [...] r. orzekł udostępnienie wskazanego arkusza organizacyjnego w formie wydruku z programu "pabs". Wskazał, że arkusz nie został zatwierdzony przez organ nadzoru i może być przez ten organ zmieniony, w konsekwencji udostępnienie informacji publicznej nastąpi przez jej przesłanie na adres domowy skarżącej, a nie przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń.
Pismem z [...] r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jej wniosku z [...] r., domagając się zobowiązania Dyrektora do wykonania wniosku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wskazała, że informacja publiczna powinna zostać udostępniona zgodnie z wnioskiem, a to oznacza, że w tej sytuacji organ winien był wywiesić arkusz organizacyjny na tablicy ogłoszeń w pokoju nauczycielskim.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że bez wątpienia wniosek skarżącej z [...] r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zaś przedmiot wniosku odnosił się do dokumentu wytworzonego przez ten organ, tym samym udostępnianego na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) zwanej dalej "u.d.i.p.". W sprawie miał jednak zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro skarżąca jest nauczycielem zatrudnionym w placówce prowadzonej przez organ, to jest członkiem Rady Pedagogicznej tej placówki. Jako członek tej Rady skarżąca dysponuje prawem i jednocześnie obowiązkiem zapoznania się z dokumentem, którego udostępnienia się domagała w trybie dostępu do informacji publicznej. Zatem w odniesieniu do skarżącej zastosowanie mają przepisy szczególne, co oznacza, iż w niniejszej sprawie przepisy u.d.i.p. nie znajdą zastosowania. WSA w Gliwicach podkreślił także, że oceny tej nie zmienia fakt nieobecności skarżącej na posiedzeniu Rady Pedagogicznej. Skoro żądana informacja podlega udostępnieniu skarżącej w innym trybie, a skarżąca nie skorzystała z możliwości zapoznania się z tą informacją, to skarga jest bezzasadna. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że za bezzasadnością skargi przemawia fakt, iż organ doręczył skarżącej zanonimizowaną wersję projektu arkusza organizacyjnego placówki, wobec czego trudno mówić o bezczynności organu.
Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 125/18, skarżąca do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skargę kasacyjną. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie trybu, w jakim należy udostępnić wnioskowaną przez skarżącą informację. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że do wniosku skarżącej nie ma zastosowania tryb przewidziany w przepisach u.d.i.p., ponieważ zastosowanie znajdują inne zasady i tryby. Jednakże WSA w Gliwicach nie określił bliżej ani nie wskazał podstaw prawnych tych zasad i trybów. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie jest rolą skarżącej zastąpienie Sądu i samodzielne poszukiwanie źródła tych procedur. Skoro Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to przedwczesne byłoby wchodzenie w polemikę co do możliwości udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów odrębnych.
Pismem z [...] r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazał, że Dyrektor podjął szereg działań dotyczących terminowego udzielenia informacji publicznej i nie pozostawał bezczynny na żadnym etapie. Ponadto w jego ocenie rada pedagogiczna nie posiada kompetencji do opiniowania przedmiotowego arkusza organizacyjnego, a jedynie wyłącznie do opiniowania organizacji pracy szkoły, co nie jest jednoznaczne z opiniowaniem arkusza.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2021r. na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok z 11 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 125/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Gliwicach i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Mając na uwadze poniższe wywody:
Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła ww. wyrok WSA w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który uniemożliwia jego merytoryczną kontrolę, przez zaniechanie wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i jej szerszego wyjaśnienia,
Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego zastosowaniu i odwołaniu się do bliżej nieokreślonych odmiennych zasad i trybów udostępniania informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybach określonych przez u.d.i.p.,
3. art. 10 u.d.i.p. w związku z art. 11 pkt 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie ich zastosowania, pomimo zachodzenia ku temu przesłanek,
4. art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie ich zastosowania, pomimo zachodzenia ku temu przesłanek.
W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie co do jej charakteru oraz nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w świetle powyższego stwierdził że dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, czy organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że: skarżąca w skardze nie kwestionowała, iż organ decyzją z [...] r. orzekł, że projekt arkusza organizacyjnego zostanie skarżącej udostępniony w formie wydruku na jej adres domowy. Nie jest też sporne między stronami, że projekt arkusza organizacyjnego w zanonimizowanej formie został przesłany skarżącej na jej adres domowy. Jednak skarżąca twierdziła w skardze, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ we wniosku jako formę udostępnienia arkusza organizacyjnego wskazała "wywieszenie w pokoju nauczycielskim" a nie przesłanie informacji na jej adres domowy. Skarżąca upatrywała też bezczynności organu w przesłaniu jej tylko części żądanej informacji, bowiem brak było podstaw prawnych do animizacji części danych (wszystkich nazwisk ujętych w arkuszu, poza jej danymi) w przesłanym jej projekcie arkusza. Podnosiła też kwestię braku podstaw prawnych do wydania decyzji o udostępnieniu informacji publicznej. Skarżąca bardzo szeroko z powołaniem się na orzecznictwo i doktrynę uzasadniła te zarzuty. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tych kwestii, stwierdzając jedynie, że skarżącej udostępniono żądaną informację. To nie wyjaśnia wątpliwości skarżącej. Ta okoliczność dodatkowo czyni uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z czym NSA, stwierdził że, skoro niemożliwe jest zajęcie stanowiska co do zastosowania do wniosku skarżącej odmiennych zasad i trybu dostępu do żądanych przez nią informacji (w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), a dodatkowo Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podstawowych zarzutów sformułowanych w skardze, przedwczesnym a częściowo niemożliwym, byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W konsekwencji NSA uznał że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni zasadność skargi i uzasadni swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska NSA, dodatkowo podając także podstawę formalnoprawną swojego rozstrzygnięcia, której w zaskarżonym wyroku również zabrakło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a wyżej wymienionej ustawy, w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym. Sąd podzielił ustalenia Sadu I instancji w zakresie stanu faktycznego i w zakresie prawnym dotyczącym stwierdzenia że "arkusz organizacyjny" przedmiotowo mieści się w dostępie do informacji publicznej a Dyrektor podmiotowo jest obowiązany takową informację udostępnić. Nadto Sąd podziela ustalenia Sadu I instancji że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach m.in. w wyroku z dnia 30 marca 2016 roku, sygn. akt IV SAB/GI 9/16, czy w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/GL 45/16 wyrażoną w nim argumentację Sąd w przedmiotowej sprawie w pełni akceptuje i podziela.
W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.) dalej u.d.i.p., która wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej" – rozumiana zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, jako "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.
Ponadto art. 4 u.d.i.p., określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.,, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.
Zdaniem sądu bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej;
5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.
Jak wynika z powyższego wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną.
Zasadą jest, iż w przypadku badania czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej również Sąd jest obowiązany ocenić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, w zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Przechodząc do kwalifikacji przedmiotowej Sąd stwierdza, że żądane informacje stanowiły informację publicznej, o czym poniżej. Dlatego organ był uprawniony do załatwienia wniosku co uczynił w terminie ustawowym. Tym samym nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności.
Zwrócić też należy uwagę na to, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził: "Na marginesie przyjdzie podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie organ w terminie przewidzianym do udostępnienia informacji publicznej wypowiedział się, poprzez wydanie decyzji, jak również doręczył skarżącej zanonimizowaną wersję projektu arkusza organizacyjnego placówki. W świetle powyższego także trudno mówić o tym, aby organ ten był bezczynny, skoro w przewidzianym terminie podjął działania związane z udostępnieniem informacji publicznej.". Ta uwaga stała się podstawą tego, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż podstawą oddalenia skargi było nie tylko to, że żądana informacja publiczna udostępniana jest skarżącej w innym trybie niż dostęp do informacji publicznej ale również "udostępnienie tej informacji skarżącej przed terminem wniesienia skargi do Sądu". wnioskowany do udostępnienia projekt arkusza organizacyjnego na rok 2018/2019, jest informacją publiczną a Dyrektor jest co do zasady zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Kluczowym według tego Sądu, zagadnieniem determinującym ocenę postępowania organu, okazało się ustalenie trybu w jakim należy udostępnić wnioskowaną przez skarżącą informację publiczną. Zdaniem tego Sądu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania tryb udostępniania informacji publicznej przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Bowiem stosowne do treści art. 1 ust. 2 tej ustawy, "przepisy (tej) ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Zdaniem Sądu pierwszej instancji "przywołanie powyższej regulacji jest istotne z tego powodu, iż skarżąca jest nauczycielem pracującym w placówce prowadzonej przez organ niniejszego postępowania, a tym samym jest również członkiem Rady Pedagogicznej, a zatem organu funkcjonującego w ramach podmiotu kierowanego przez organ. Okoliczność ta skutkuje tym, że jako członek tego organu dysponuje prawem i obowiązkiem zapoznania się z dokumentem, którego udostępnienia domaga się w drodze dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że w stosunku do skarżącej ubiegającej się o udostępnienie przedmiotowego dokumentu zastosowanie mają inne przepisy, a nie regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej. W konsekwencji uznać należy, że skarżąca domaga się udostępnienia dokumentu udostępnianego w ramach dostępu do informacji publicznej, który w jej przypadku dostępny jest jej w odrębnej procedurze, a zatem w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej". Niestety zdaniem NSA: "Sąd I instancji w ogóle nie wskazał jakie to przepisy innych ustaw regulujące odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi mają zastosowanie do rozpoznania wniosku skarżącej. Jest to o tyle istotne, że wskazanie tych przepisów umożliwiłoby zarówno skarżącej jak i Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji. Zastępowanie Sądu w tym zakresie i samodzielne poszukiwanie normatywnego źródła odrębnych procedur, które miałyby mieć zastosowanie w przypadku wniosku skarżącej, nie jest rolą skarżącej i Sądu kasacyjnego. Obowiązek ten stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. ciąży na Sądzie pierwszej instancji. Dopiero z chwilą wskazania przez ten Sąd całościowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skarżąca mogłaby wejść w rzeczową polemikę ze stanowiskiem Sądu a Sąd kasacyjny mógłby ocenić zasadność stanowiska, z którym nie zgadza się skarżąca. Zatem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie bezczynność organu w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Zakres żądania informacji publicznej skierowanej przez skarżącą do Dyrektora obejmował w niniejszej sprawie żądanie udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: udostępnienia arkusza organizacyjnego oraz wyłożenie go w pokoju nauczycielskim
W stanie faktycznym sprawy, Dyrektor, w związku z tak sformułowanym wnioskiem, udzielił odpowiedzi, jednakże w zdaniem skarżącej w niepełnym zakresie. Ponieważ Dyrektor anonimizował dane osobowe ze względu na ochronę prywatności i prawo do ochrony danych osobowych. Również zdaniem skarżącej jest Dyrektor bezczynny ponieważ nie wyłożył żądanego arkusza organizacyjnego w pokoju nauczycielskim.
Tak zarysowany spór stał się przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie.
Przechodząc zatem do rozważań merytorycznych na wstępie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie bezczynności w dostępie do informacji publicznej zarówno zakres przedmiotowy oraz zakres podmiotowy zostały w sprawie spełnione. Dyrektor jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".
Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Żądanie zawarte we wniosku skarżącej z [...] r. - udostępnienia informacji w zakresie wypłaconych przez organ (z okazji Dnia Edukacji Narodowej) nauczycielom nagród finansowych oraz żądanie przekazania informacji o wypłaconych dodatkach motywacyjnych stanowiło - zdaniem Sądu - informację publiczną.
Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się do tego, czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia informacji.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, co zostało już wskazane, że dyrektor publicznej szkoły jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Stosownie zaś do art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) dalej ustawa PO, dyrektor szkoły lub placówki w szczególności kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, jak również dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż dyrektor szkoły jest organem reprezentującym jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne.
Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 ustawy PO, do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy:
1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki;
2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów;
3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców;
4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki;
5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów;
6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki.
Ponadto zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy PO, rada pedagogiczna opiniuje w szczególności:
1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi;
2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki;
3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień;
4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
Wobec powyższych kompetencji rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem, mimo, iż nie wydaje on żadnych decyzji, niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty zwłaszcza w przedmiocie arkusza organizacyjnego. Rada pedagogiczna na mocy art. 70 ust.2 pkt 1 ustawy PO, opiniuje organizację pracy szkoły lub przedszkola. Opiniowanie organizacji pracy szkoły lub przedszkola oznacza przede wszystkim prawo do opiniowania i zgłaszania uwag do arkusza organizacji szkoły lub przedszkola, o którym mowa w art.110 ustawy PO. Podstawę prawną opiniowania arkusza organizacji pracy szkoły przez radę pedagogiczną stanowi art.70 ust.2 pkt 1 ustawy PO. Dyrektor szkoły lub przedszkola zwołuje zebranie rady pedagogicznej, na którym zasięga opinii rady pedagogicznej w sprawie planowanej organizacji pracy szkoły lub przedszkola w nowym roku szkolnym. Opinia rady pedagogicznej jest obligatoryjna, ale ma charakter pomocniczy. Oznacza to, że brak opinii pozytywnej nie musi stanowić przeszkody w zatwierdzeniu projektu arkusza organizacji pracy szkoły lub przedszkola przez organ prowadzący a podstawą prawną uchwały będzie art. 70 ust. 2 pkt 1 ustawy PO. Zgodnie z art. 110 ust. 3 PO, arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
Niewątpliwie zatem Dyrektor jako podmiot, do którego został skierowany wniosek był organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej a żądana informacja dotycząca udostępnienia arkusza organizacyjnego mieściła się w zakresie dostępu do informacji publicznej.
W związku z tym konieczne jest rozważenie, czy Dyrektor anonimizując dane osobowe ze względu na ochronę prywatności i prawo do ochrony danych osobowych oraz nie wyłożenie żądanego arkusza organizacyjnego w pokoju nauczycielskim był bezczynny.
Problematyka związana z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ( takimi osobami są nauczyciele). Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione argumenty, stwierdzić należy, że organ udzielając informacji powinien jej dokonać czynnością materialną a nie decyzją administracyjną. Natomiast zasadnie przyjął organ, iż w analizowanej sprawie brak było podstaw do udzielenia żądnej informacji publicznej poza zakresem przyjętym również przez Sąd I instancji. Tym samym, w ocenie Sądu zasadnie ograniczył organ zakres udostępnianej informacji i nie był tym samym w bezczynności.. Natomiast w kwestii udostępniania arkusza organizacyjnego Sąd wskazuje że szczegółowa, odrębna procedura jest określona w ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) w przepisach art.70 ust.2 pkt.1 oraz art110, tejże ustawy.
Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji wyroku.
-----------------------
11