III SAB/Gl 186/20

III SAB/Gl 186/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Małgorzata Herman
Marzanna Sałuda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 5545/21 - Wyrok NSA z 2022-10-14
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1  ust. 1,  art. 6  ust. 1  pkt 2  lit. f,  art. 10  ust. 1,   art. 13
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.P. – dalej strona - wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy O. – dalej Organu- w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r.; zobowiązanie Organu do rozpatrzenia wniosku, stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, zasądzenie od skarżonego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: udip) poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Organu z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1. Kopii (skan) sporządzonego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przeznaczonej do zbycia w formie zamiany wymienionej w treści zarządzenia [...] z dnia [...] r., a to działki niezabudowanej o NR ewid. [...], Nr [...];
2. Kopii (skan) faktury za przygotowanie operatu z pkt 1;
3. Wskazanie, czy w/w nieruchomość została zamieniona, jeśli tak - proszę udostępnienie informacji na jaką nieruchomość, gdzie położoną, o jakiej wartości. Proszę o skan operatu określającego wartość nieruchomości.
Organ pismem z dnia [...] r. znak: [...] wskazał odnośnie pkt 1, że operaty szacunkowe nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej , odnośnie pkt 2 przesłał skan faktury a w zakresie pytania nr 3 wniosku, odesłał do dostępnej na stronie BIP urzędu uchwały nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r.
W ocenie strony stanowisko Organu jest błędne, bowiem operaty szacunkowe stanowią informację publiczną. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że operaty szacunkowe dotyczące mienia publicznego są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, a to na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy tak wyrok NSA. z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142/14.
Zdaniem strony przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "ugn"), w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w udip oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 udip tj. nie ustanawiają odmiennego trybu udostępniania informacji publicznych (tak wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18. Operaty szacunkowe są materiałami niezbędnymi do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym, skierowanymi do tych organów i wykorzystywanymi przy załatwianiu konkretnych spraw, co przesądza o uznaniu ich za informację publiczną w przedmiocie majątku jednostki samorządu terytorialnego ( wyrok WSA w Opolu dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Op 34/12).W konsekwencji postawionych uwag skarżący stwierdził, że operaty szacunkowe stanowią informację publiczną, i należy je udostępniać w trybie udip. Tym samym Organ naruszył termin wskazany w art. 13 ust. 1 udip , i tym samym pozostaje w bezczynności.
Zaznaczył także, że Organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na pytanie nr 3 wniosku. Przywołana przez Organ uchwała nie zawiera informacji, których domagał się w pytaniu, tj. informacji o tym na jaką nieruchomość się gmina zamieniła, gdzie położona jest nieruchomość, o jakiej powierzchni, i jakiej jest wartości. W jego ocenie wnioskowana informacja powinna zostać udostępniona na wniosek (jako w istocie niedostępna na BIP-e Organu). Organ pozostaje zatem także w bezczynności w zakresie pkt 3 wniosku.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie skarga jest bezzasadna, gdyż dostęp do operatu szacunkowego wykonywanego na zlecenie organu administracji publicznej został w sposób odrębny uregulowany w art. 156 ust.1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 września 2019 r. sygn.. IISA/Wr 349/19, i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. IISAB/Bk 113/18, gdzie wyraźnie wskazano, że prawo do zaznajomienia się z operatem szacunkowym ma tylko ta osoba, która posiada interes prawny. Przepis ten stanowi bowiem lex specialis względem regulacji określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Końcowo odwołał się do wyroku NSA z 11 grudnia 2014 r. sygn. I OSK142/14
W zakresie pyt. Nr 3 Organ wskazał, iż w swej odpowiedzi odesłał stronę do Uchwały Rady Gminy O., w której wyrażona została zgoda na zamianę przedmiotowych nieruchomości, a w której opisano położenie oraz powierzchnię nieruchomości gdzie przedmiotowa uchwała została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy O. co oznacza że, podmiot zobowiązany, do którego skierowany jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, która została już ujawniona w BIP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2019, poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.
Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony o udostępnienie 1. kopii (skanu) sporządzonego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przeznaczonej do zbycia w formie zamiany wymienionej w treści Zarządzenia [...] z dnia [...] r., - działki niezabudowanej o nr ewid. [...], KW Nr [...], 2.kopii (skan) faktury za przygotowanie operatu z pkt 1, 3. Wskazanie czy ww. nieruchomość została zamieniona, o ile tak to na jaką nieruchomość, gdzie położoną, o jakiej powierzchni i o jakiej wartości. Treść złożonego przez stronę wniosku zakreślał zatem granice żądania.
Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak już wspomniano, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności.
Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawodawca przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy ona jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych.
Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 udip - przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Informacje publiczne dzieli się na dwie kategorie: podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, TNOiK 2002, s. 27). Ograniczenie udostępnienia informacji na podstawie art. 1 ust. 2 udip nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w tym trybie.
W okolicznościach sprawy, jak nadmieniono wyżej, strona domagała się udostępnienia operatu szacunkowego nieruchomości wymienionej w treści Zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] r.
Nie jest sporna pomiędzy stronami okoliczność, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca udostępnienia operatu szacunkowego, pozostaje w związku z gospodarowaniem nieruchomościami samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa i odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 udip. Operaty szacunkowe dotyczące mienia publicznego są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, a to na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip.
Nie można jednak przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością wynikającą z nierealizowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Słuszne jest stanowisko Organu, że dostęp do operatów szacunkowych, wykonywanych na zlecenie organu administracji publicznej nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przepisów udip.
Zasady i tryb dostępu do takich informacji zostały bowiem uregulowane odrębnie a to w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zgodnie z którym: "Jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzysta środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.".
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142/14 (Lex nr 1590986), na który też powołuje się Wójt Gminy O. a mianowicie: "Analiza art. 156 u.g.n. unaocznia, że ustawa ta przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania informacji. Ustawodawca ograniczył bowiem prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów wyłącznie do osób posiadających interes prawny, zaś prawo do uwierzytelniania lub wydawania uwierzytelnionych odpisów do osób posiadających uzasadniony i ważny interes. Przepis ten określa zatem zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.". W wyroku tym NSA zauważył też, że ww. przepis został wprowadzony został do u.g.n. w dniu 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), a zatem po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posterior derogat lege priori. Zwrócono także uwagę, że odmienne założenie godziłoby w racjonalność ustawodawcy, gdyż trudno założyć, iż węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał on zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny - zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP)".
Zatem uprawnienia dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym nie można dochodzić powołując się na przepisy udip., gdyż jej zastosowanie jest wyłączone na zasadzie art. 1 ust. 2 udip. W ocenie Sądu prawidłowa była też forma załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej – tj. pismo organu z [...] r. Zgodnie z art. 16 ust. 1 udip decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wniosek skarżącego - w którym powołano się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej - jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego, które zostało wystosowane w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, czyli z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 1 udip. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ w zakresie pkt 1 wniosku, rozpoznając wniosek skarżącego nie dopuścił się bezczynności.
W zakresie pkt 2 wniosku to także brak jest bezczynności po stronie organu który przesłał skarżącemu kopię faktury za przygotowanie operatu dot. zagadnienia z pkt 1.
Podobnie należy ocenić zachowanie organu w zakresie załatwienia wniosku strony w zakresie pkt 3. W tym zakresie bowiem co do wskazania zamienianych nieruchomości tj. położenia, powierzchni, wartości nieruchomości Wójt Gminy O. wskazał stronie, iż w BIP Urzędu Gminy opublikowano uchwałę Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości gruntowych. Uchwała ta zawiera dane, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku, a których ujawnienie na stronie urzędu Gminy O. było możliwe z zachowaniem ograniczeń ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Publikacja przedmiotowej uchwały w BIP Gminy O. oznacza, że po myśli art. 10 art. ust. 1 udip zobowiązany organ nie miał obowiązku udostępniać informacji publicznej stronie w formie i w sposób wskazany przez nią we wniosku, co z kolei oznacza, iż po stronie podmiotu zobowiązanego nie zaistniał stan bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.