III SAB/Gl 181/21

III SAB/Gl 181/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II OSK 856/22 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 35 par. 1 - 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Sędzia WSA Adam Gołuch po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) w pozostałej części skargę oddala.
Uzasadnienie
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego M.H. (dalej określany jako skarżący) domagał się stwierdzenia, że Wojewoda [...] przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach, że owa przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.); przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a, od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów za zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskiem z dnia 14 grudnia 2020 roku, złożonym do [...] Urzędu Wojewódzkiego, skarżący wniósł o wydanie przez Wojewodę [...] zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.
Pomimo jednak znacznego upływu czasu, organ do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji w sprawie. Strona nie jest przy tym informowana o podejmowanych w jej sprawie czynnościach i przyczynach opóźnienia.
W dniu 21 lipca 2021 skarżący za pośrednictwem organu skierował do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w rozumieniu przepisu art. 37 § 1 i 2 K.p.a. Pomimo złożenia wniosku ponaglającego, do dnia wniesienia skargi organ w żaden sposób nic zareagował na złożone pismo, a sprawa pozostaje nierozstrzygnięta.
Z akt sprawy wnika, ze 3 marca 2021r. skarżący złożył w organie oświadczenie o nieprowadzeniu na terenie Polski działalności gospodarczej, nieposiadaniu akcji i udziałów w spółkach prawa handlowego, niepełnieniu w organach takich spółek żadnych funkcji zarządczych. Jednocześnie organ zawiadomił go, z pominięciem pełnomocnika procesowego o opóźnieniu w załatwieniu wniosku.
5 maja 2021r. organ zwrócił się do właściwych jednostek Policji Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o ewentualne informacje na temat skarżącego Komenda Wojewódzka Policji w K. pismem otrzymanym przez organ 1 czerwca 2021 r. udzieliła stosownych informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze na bezczynność organu administracji podkreślono, że z uwagi na konieczność zapewnienia sprawiedliwego traktowania każdego z wnioskodawców, wszystkie wpływające do Urzędu wnioski rozpatrywane są według kolejności dat wpływu. Nadto liczba wpływających wniosków, przypadająca na każdego z pracowników tut. Oddziału Urzędu Wojewódzkiego w C. zajmujących się tego typu sprawami, mimo dołożenia wszelkich starań, uniemożliwia szybsze wszczęcie postępowania, a następnie wydanie decyzji w ramach obowiązującego normatywnego czasu pracy.
Znaczny wzrost ilości prowadzonych spraw oraz zmiana przepisów spowodowała również wzrost ilości czynności administracyjno"prawnych jakie musi wykonać pracownik legalizacji pobytu cudzoziemców, który mimo dołożenia wszelkich starań, nie jest w stanie podjąć wszystkich działań w ramach terminu przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego. Wprowadzenie z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii niewątpliwie wpłynęło na funkcjonowanie [...] Urzędu Wojewódzkiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...):
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 16 grudnia 2020 r. Wobec tego Wojewodzie od tego dnia rozpoczął bieg terminu na załatwienie przedmiotowego wniosku. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach skarżący powinien był otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni w związku z koniecznością zasięgnięcia opinii w Policji, Straży Granicznej i ABW). Oznacza to, że sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od złożenia wniosku plus ewentualne 30 dni, natomiast organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających ze wskazanych powyżej przepisów, ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania ww. wniosku. Pierwsza czynność miała bowiem miejsce 3 marca 2021r., kolejna zaś, czyli zwrócenie się do Policji, Straży Granicznej i ABW 5 maja 2021 r. Także zawiadomienie strony o niezałatwieniu jej sprawy w terminie nie zostało jej doręczone po pierwsze przed upływem terminu, po drugie nie doręczono go ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.
Sąd dostrzega, że po wniesieniu przez skarżącego skargi, która do organu wpłynęła [...] r. organ wydał [...] oczekiwana przez skarżącego decyzję. Fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sądową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi i na ten dzień organ nie wydał tego orzeczenia.
Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 12 K.p.a. oraz art. 35 § 3 K.p.a. oraz art. 36 K.p.a. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Brak działania organu we wskazanym okresie nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności nie ma on uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania organu, jak również nie przyczynił się do niej skarżący. Podkreślenia wymaga, że po odebraniu od skarżącego 3 marca 2021 r. oświadczenia nic nie stało na przeszkodzie, by zapytania do Policji Straży Granicznej czy ABW wystosować natychmiast, a nie dwa miesiące później.
W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisane wyżej działania organu, Sąd uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki.
W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Po pierwsze dlatego, ze po wniesieniu skargi organ wydał decyzję w sprawie, zatem nie było już podstaw do wyznaczania mu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Po drugie, w ocenie Sądu, brak podstaw do zastosowania wobec Wojewody środka z art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie przez Naczelny Sad Administracyjny, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy cel złożonej skargi – zwalczenie przewlekłego działania organu - mógł zostać osiągnięty i został osiągnięty bez konieczność zastosowania środka represyjnego.
Także stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość czy bezczynność, tj. zwalczenia przewlekłego działania organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy cel złożonej skargi – zwalczenie przewlekłości - mógł zostać i został osiągnięty bez przyznania od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.
Dlatego w tej części na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalono.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).