III SAB/Gl 173/24

III SAB/Gl 173/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II OSK 2931/24 - Wyrok NSA z 2025-05-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T. T. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy 1) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 24 stycznia 2024r. T. T. obywatelka Białorusi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając mu naruszenie art. art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 Kpa.
W skardze wniosła o:
1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy;
2. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa ewentualnie wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie;
3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa;
4. dokonywanie doręczeń elektronicznych;
5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika podniosła, że 15 stycznia 2021r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. 29 grudnia 2023r. wniosła ponaglenie, a mimo to organ nie rozpoznał jej wniosku.
Pełnomocnik zarzucił, że zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie zezwolenia na pobyt wydaje się terminie 60 dni, który w przypadku strony dawno już upłynął. Zaistniała więc bezczynność organu w załatwieniu wniosku. Dalej stwierdził, że nie ma podstaw do rozciągania ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, również te, które dotyczą obywateli innych państw, którzy przybyli do Polski bez związku z wojną na Ukrainie. Zdaniem strony, bezczynność ma charakter rażący, gdyż termin załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a przyczyny niezałatwienia sprawy leżą wyłącznie po stronie organu. Braki kadrowe nie są przyczynami niezależnymi od organu, gdyż są to okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik strony podniósł, że sytuacja, w której strona tak długo czeka na załatwienie jej sprawy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Skarżąca nie może też zmienić pracy na lepiej płatną ani wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzin najbliższych.
Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie.
Powołał się na art. 112a ustawy o cudzoziemcach, który stanowi lex specialis w stosunku do Kpa i wynika z niego, że decyzję ws. zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia jednego ze zdarzeń wskazanych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wyraził też pogląd, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa znajduje zastosowanie do wszystkich cudzoziemców.
Przytoczył art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, z którego wynika, że w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę w sprawach m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia 4 marca 2024r.
Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwienie sprawy i wyłączone zostało stosownie przepisów o bezczynności, to zarzut sformułowany przez pełnomocnika skarżącego jest nieuzasadniony.
Podniósł ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków pobytowych, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników. Również stan zagrożenia epidemicznego i epidemii przyczynił się do wydłużenia okresu załatwienia spraw z uwagi na absencję pracowników i pracę zdalną, podobnie jak ich zaangażowanie w obsługę punktów recepcyjnych dla obywateli Ukrainy tuż po wybuchu wojny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest w przeważającej części zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: ppsa), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ powołał się na art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 519) i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023r., poz. 103).
Sąd podziela jednak pogląd skarżącej, że skoro jest ona obywatelką Białorusi, to ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajduje do niej zastosowania.
Jedną z zasad wykładni prawa jest reguła clara non sunt interpretanda, co oznacza, że jasne przepisy nie wymagają wykładni. Już z tytułu ustawy wynikają jej ramy podmiotowe i przedmiotowe. Mianowicie określa ona zasady pomocy obywatelom Ukrainy (a nie w ogóle osobom przybywającym do naszego kraju) i to takim, które przybywają lub pozostają na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (a nie w celach np. ekonomicznych lub w związku ze sprawami rodzinnymi).
Szerzej zakres podmiotowy ustawy jest rozwinięty w art. 1 ustawy o pomocy stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Warunek ten nie został spełniony w przypadku skarżącej, skoro jest ona obywatelką Białorusi, a co więcej przybyła do Polski ponad rok przed wybuchem wojny na Ukrainie, zatem nie mogły znaleźć do niej zastosowania regulacje ustawy, która jeszcze wówczas nie obowiązywała, a w dniu jej wejścia w życie stan bezczynności w stosunku do skarżącej już zaistniał.
Natomiast z faktu użycia w tej ustawie pojęcia "cudzoziemca" obok "obywatela Ukrainy" bynajmniej nie wynika, że ustawa dotyczy wszystkich cudzoziemców. To, kogo ustawa o pomocy rozumie pod pojęciem cudzoziemca, użytym w jej art. 100a – 100d wynika z art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy, który definiując pojęcie cudzoziemca odsyła do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE. L. 71.1 z 4.3.2022, str. 1-6).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 decyzji, ma ona zastosowanie do następujących kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne:
a) obywateli Ukrainy zamieszkałych w Ukrainie przed dniem 24 lutego 2022 r.;
b) bezpaństwowców lub obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie; oraz
c) członków rodzin osób, o których mowa w lit. a) i b).
Stosownie zaś do ust. 2 państwa członkowskie stosują niniejszą decyzję albo odpowiednią ochronę przewidzianą w ich prawie krajowym w odniesieniu do bezpaństwowców i obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy są w stanie udowodnić, że przed dniem 24 lutego 2022 r. legalnie przebywali w Ukrainie na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały wydanego zgodnie z prawem ukraińskim, i którzy nie są w stanie w bezpiecznych i trwałych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia.
Ponadto decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. U. UE.L.2022.71.1) zawiera odwołanie do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami, w szczególności jej art. 5 oraz wskazuje, że została wydana na skutek uwzględnienia wniosku Komisji Europejskiej.
Z kolei preambuła do dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami wskazuje, że:
(1) Przygotowanie wspólnej polityki azylowej, łącznie ze wspólnymi ustaleniami europejskimi dotyczącymi azylu, jest integralną częścią celu Unii Europejskiej, jakim jest ustanowienie i systematyczne powiększanie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, otwartej dla wszystkich tych, których okoliczności zmuszają do poszukiwania na drodze prawnej ochrony w Unii Europejskiej.
(2) Przypadki masowego napływu wysiedleńców, którzy nie mogą wrócić do swojego państwa pochodzenia, stają się w ostatnich latach w Europie coraz powszechniejsze. W takich przypadkach może okazać się, iż konieczne jest ustanowienie szczególnych procedur działań, których celem będzie zaoferowanie natychmiastowej tymczasowej ochrony.
(8) Konieczne jest zatem ustanowienie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony w przypadkach masowego napływu wysiedleńców oraz wspieranie równowagi wysiłków Państw Członkowskich związanych z przyjęciem wysiedleńców wraz z jego następstwami.
(14) Istnienie masowego napływu wysiedleńców powinno być ustalane decyzją Rady, która powinna wiązać wszystkie Państwa Członkowskie w odniesieniu do tych wysiedleńców, do których ma zastosowanie decyzja Rady. Ustalone powinny być także warunki wygaśnięcia decyzji Rady.
Art. 2 lit. c dyrektywy 2001/55/WE definiuje zaś "wysiedleńców" jako obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, którzy zostali zmuszeni do opuszczenia swojego państwa lub regionu pochodzenia lub też zostali ewakuowani, w szczególności w odpowiedzi na apel organizacji międzynarodowych, i nie są w stanie bezpiecznie i na stałe powrócić ze względu na sytuację istniejącą w ich państwie, oraz którzy mogą być objęci zakresem art. 1A Konwencji Genewskiej lub innego instrumentu międzynarodowego lub krajowego przyznającego międzynarodową ochronę, w szczególności:
i) osoby, które uciekły z obszarów objętych konfliktem zbrojnym lub na których dochodzi stale do aktów przemocy;
ii) osoby zagrożone lub będące ofiarami systematycznych i uogólnionych naruszeń praw człowieka.
Nadto artykuł 5 ust. 1 dyrektywy 2001/55/WE stanowi, że:
1. Istnienie sytuacji masowego napływu wysiedleńców jest ustalane decyzją Rady, podjętą kwalifikowaną większością na wniosek Komisji, uwzględniający wszelkie propozycje Państw Członkowskich przedłożenia wniosku Radzie.
Z powyższego wynika, że ustawa o pomocy stanowi przeniesienie na grunt krajowy przepisów unijnych regulujących nie każdą dowolną migrację osób, lecz tylko taki masowy napływ ludności, który związany jest z konfliktem zbrojnym lub naruszeniami praw człowieka, a istnienie takiego masowego napływu winno być stwierdzone w trybie ściśle przewidzianym w dyrektywie, tj. w drodze decyzji Rady.
Taką decyzją jest właśnie decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022).
Wskazuje to, że już choćby tylko z tego powodu ustawa o pomocy nie może obejmować wszystkich przybywających na terytorium RP, a jedynie takie osoby, które przybywają w warunkach określonych w wcyt. przepisach unijnych.
Natomiast zawarta w ustawie o pomocy różnica terminologiczna ("obywatele Ukrainy" i "cudzoziemcy") wynika jedynie z tego, że pojęcie cudzoziemców w rozumieniu ustawy o pomocy obejmuje nie tylko obywateli Ukrainy tam zamieszkałych przed wybuchem wojny, lecz także bezpaństwowców i obywateli krajów trzecich, którzy korzystali z ochrony w tym państwie również przed wybuchem wojny. Nie oznacza to jednak - wbrew twierdzeniu organu - że ustawa ta dotyczy wszystkich cudzoziemców, bo stałoby to w sprzeczności z założeniami przyświecającymi uchwaleniu całej grupy przepisów związanych z migracją wywołaną konfliktami zbrojnymi i naruszaniem praw człowieka.
Przechodząc na grunt ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 519) przytoczyć należy również powołany przez organ art. 112a tej ustawy.
Zgodnie z jego treścią:
1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Nietrudno zauważyć, że w przepisie tym doszło do zupełnego odwrócenia zasad postępowania administracyjnego w stosunku do przyjętych w Kpa.
O ile bowiem zgodnie z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej i z tym dniem rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy, o tyle w modelu przyjętym w ustawie o cudzoziemcach - jakkolwiek na zasadach ogólnych dochodzi do wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku – nie rozpoczynają biegu żadne terminy obligujące organ do załatwienia sprawy. Innymi słowy organ administracji wychodzi z roli służebnej w stosunku do obywatela i przechodzi na pozycję dysponenta całego postępowania, który przystąpi do załatwienia sprawy, kiedy zechce. Termin do załatwienia sprawy zaczyna bowiem bieg od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, a termin kiedy one nastąpią zależy od organu, bo to on wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego wstawiennictwa w organie.
Zdaniem Sądu narusza to art. 41 Karty Praw Podstawowych (Dz. U. UE. C. 2007. 303. 1), z którego wynika prawo do dobrej administracji. Stosownie do art. 41 ust.1 Karty, każdy ma prawo do bezstronnego i rzetelnego załatwienia jego sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii.
Stanowi też naruszenie art. 47 zd. 1. i 2. Karty Praw Podstawowych i przewidzianego w nim prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu.
Zgodnie z powołanym przepisem:
Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.
Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela.
Trudno mówić o rzeczywistym, a nie iluzorycznym prawie do sądu, kiedy strona znajduje się w swoistym pacie, bo ani nie może uzyskać decyzji administracyjnej w swojej sprawie, która mogłaby być do sądu zaskarżona, ani wywieść skargi na bezczynność mimo niezałatwienia tej sprawy.
Zauważyć także należy, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r., poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022r. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1681) wynika, że nowa regulacja miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, m. in. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1).
Art. 5 ust. 2 dyrektywy określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku i stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".
Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku (bo wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który już się rozpoczął) i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów. Prowadzi to do wniosku, że art. 112a ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego. W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z 11 maja 2023r. sygn. akt III SA/Łd 21/23. Z tego też powodu zachodzi podstawa do odmowy jego zastosowania.
Potwierdzeniem poglądu, że nawet złożenie niekompletnego wniosku skutkuje wszczęciem postępowania jest uchwała NSA z 3 września 2013 o sygn. akt I OPS 2/13, gdzie NSA stwierdził, że "wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa."
Definicja bezczynności jest zawarta w prawie krajowym, tj. art. 37 § 1 pkt 1 Kpa, stanowiącym, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa. Natomiast przepisy szczególne – ustawa o cudzoziemcach - określają termin załatwienia sprawy na 60 dni.
Odnosząc powyższe do stanu przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że zarzut bezczynności jest uzasadniony.
Z akt wynika bowiem, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony 15 stycznia 2021r., co oznacza, że zasadniczo winien być załatwiony do 15 marca 2021r. Termin ten ulega przedłużeniu jedynie o czas oczekiwania na uzyskanie stanowiska innych organów, których udział w procedurze udzielania zezwolenia jest konieczny (ABW, Policja, Staż Graniczna itd.) i czas opóźnienia zależnego od strony. Stanowi o tym art. 35 § 5 Kpa w brzmieniu: Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Wojewoda co prawda dwukrotnie wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku, jednak nastąpiło to już po upływie terminu załatwienia sprawy tj. 6 września 2021r. i 31 października 2022r. Faktem jest, że strona nie podjęła ich w terminie, ale wniosła do organu o ponowne doręczenie tego wezwania, do którego organ w żaden sposób się nie ustosunkował. Nie można zaś zapominać, że art. 7 Kpa obliguje organ do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli.
Pismami z 6 listopada 2023r. i 29 grudnia 2023r. strona wystąpiła z ponagleniami, 2 listopada 2023r. złożyła wniosek o umożliwienie przejrzenia akt, do których organ również w żaden sposób się nie odniósł. z 9 listopada 2023r. Sąd stwierdził, że tym samym wyczerpała tryb konieczny do wystąpienia ze skargą do WSA.
Prowadzi to do wniosku, że zarzut bezczynności jest uzasadniony. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie ma ona charakteru rażącego, o czym orzekł w punkcie 1. wyroku. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
W pkt. 2 wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a to w związku z informacją, że 28 lutego 2024r., a więc miesiąc po wpływie skargi organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych.
W pkt. 3 wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i represyjne, bowiem grzywna ma stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki, noszący znamiona celowego unikania załatwienia sprawy. W ocenie Sądu taki przypadek nie zachodzi w stosunku do skarżącej. Sąd dał bowiem wiarę, że niezałatwienie sprawy jest wynikiem trudności kadrowych, a nie celowego działania i lekceważenia obowiązków.
Sąd oddalił również skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej, gdyż skarżąca nie wykazała poniesienia szkody przez fakt oczekiwania na załatwienie wniosku.
Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.