III SAB/Gl 172/23

III SAB/Gl 172/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 345/24 - Wyrok NSA z 2024-09-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 poz 2625
art. 407 ust. 1 pkt i, art. 409
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Wujek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 maja 2022 r. Skarżąca B. P. złożyła skargę na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., Zarządu Zlewni w G. (dalej: Organ, PGW WP) w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej i informacji o środowisku.
Zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p.") wobec niezrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Podkreśliła, że 15 stycznia 2023r. wystąpiła z wnioskiem o przesłanie zanonimizowanego skanu operatu wodnoprawnego - Wykonanie wylotu do ziemi i odprowadzanie oczyszczonych ścieków przy jednorodzinnym domu mieszkalnym i rodzinnym zakładzie masarniczym w T., Gmina G., powiat [...], autorstwa mgr inż. R. L., złożonego w toku postępowania administracyjnego znak sprawy: [...]. Wobec braku odpowie-dzi 29 stycznia 2023r. wysłała mail przypominający.
Pismem datowanym na dzień 6 lutego 2023 r. Organ odpowiedział, że nie może pozytywnie rozpatrzyć żądania, albowiem akta mogą być udostępnione wyłącznie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 73 K.p.a. wgląd w akta postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie stronom postępowania administracyjnego.
Zatem następnie 9 lutego 2023r. skierowała do Organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak nie otrzymała wnioskowanej informacji, a Organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko.
W konsekwencji PGW WP nie udzielając jej pozostaje w bezczynności, która ma charakter rażący, bowiem upłynęły już cztery miesiące od dnia złożenia wniosku. Powołała się na naczelne zasady procesowe z art. 8, art. 12 i art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej K.p.a.).
Wobec powyższego zażądała: rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym; stwierdzenia, że PGW WP dopuścił się bezczynności i nosi ona znamiona rażącego naruszenia prawa; zobowiązania Organu do udzielenia Skarżącej informacji w zakresie określonym w terminie 7 dni od daty prawomocności wyroku; wymierzenia grzywny w wysokości 300 zł; przyznania na rzecz Skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 200 zł; zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę PGW WP wniósł o jej oddalenie. Przedstawił stan faktyczny podkreślając bezzasadności żądań Skarżącej.
Wskazał, że 15 stycznia 2023 r. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem w trybie informacji publicznej i zażądała udzielenia i przesłania zanonimizowanego skanu w/w operatu wodnoprawnego. Jako podstawę żądania wskazała art. 10 § 1 u.d.i.p.
PGW WP udzieliło odpowiedzi 6 lutego 2023 r. informując, że nie może uczynić zadość żądaniu, ponieważ operat wodnoprawny stanowi część akt postępowania administracyjnego, które podlegają udostępnieniu na podstawie art. 73 § 1 K.p.a., tj. wyłącznie stronom postępowania. Skarżąca jako niebędąca stroną właściwego postępowania nie ma prawa uzyskiwania kopii z jego akt. Odpowiedź wysłano jako załącznik do wiadomości e-mail przesłanej na adres Skarżącej.
W dniu 9 lutego 2023 r. wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i Skarżąca wskazała, że zastosowania nie może mieć art. 73 § 1 K.p.a., ponieważ wniosek z 15 stycznia 2023 r. oparty był na art. 10 § 1 u.d.i.p. Nadto wskazała na art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 15 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1094; dalej: u.o.ś).
W odpowiedzi na wezwanie w dniu 16 lutego 2023 r. PGW WP podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiot ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obejmuje dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do każdej informacji i nie może stanowić podstawy do uzyskania dostępu do akt postępowania. Te materie reguluje norma art. 73 K.p.a., która uniemożliwia uzyskiwanie kopii i odpisów z akt podmiotom niebędącym stronami postępowania administracyjnego. Odnosząc się do drugiej podstawy żądania, tj. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wyjaśniono, że przepisy ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2625 ze zm.; dalej: Prawo wodne), stanowiące regulację szczególną do u.o.ś. nie przewidują udostępniania operatów wodnoprawnych. Z uwagi zatem na to, że operat wodnoprawny nie stanowi informacji publicznej oraz brak przepisów umożliwiających wydanie jego kopii w oparciu o normy u.o.ś. lub Prawa wodnego w ramach Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami, nie było możliwości wydania żądanej kopii.
Wobec zarzutów skargi Organ zaakcentował, że adresat wniosku o udzielenie dostępu do informacji związany jest treścią żądania wnioskodawcy. Skarżąca żądała wydania, jak to ujęła, jednego konkretnego dokumentu znajdującego się we władaniu organu, który stanowił załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w sprawie o sygnaturze akt Dyrektora Zarządu Zlewni w G. [...]. Bezsporne jest zatem, że Skarżąca nie domagała się udostępnienia informacji, ale kopii jej nośnika. Wobec takiej treści żądania PGW WP prawidłowo i zgodnie z jego treścią zakwalifikował wniosek jako żądanie wydania kopii z akt, a nie udostępnienia informacji zawartej w dokumencie. Z uwagi na treść art. 73 K.p.a. wniosek taki nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.
Dodatkowo wyjaśniono, że Skarżąca jest profesjonalnym prawnikiem wykonującym zawód radcy prawnego (nr wpisu [...]). Zatem przyjąć należy, że żądanie formułowała w sposób precyzyjny i jasny. Zatem nie ma podstaw do przypuszczenia, że zwracając się o jeden konkretny dokument z akt postępowania administracyjnego, nie żądała wydania kopii tego dokumentu.
Niezależnie od powyższego wskazano także na inne przeszkody do spełnienia zadość żądaniu Skarżącej. Powołując się na orzecznictwo podkreślono, że celem jest bowiem udostępnienie informacji o sprawach publicznych, a nie wydawania kopii dokumentów. Operat wodnoprawny nie jest dokumentem urzędowym, ale dokumentem prywatnym sporządzonym przez lub na zlecenie osoby inicjującej postępowanie wydanie pozwolenia wodnoprawnego i stanowi załącznik do stosownego wniosku (art. 407 ust. 1 pkt i art. 409 Prawa wodnego); nie stanowi informacji publicznej, ale dokument prywatny i jako taki nie może być udostępniony na podstawie regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej - ani do wglądu ani w jakikolwiek inny sposób. Nie zawiera też informacji o sprawach publicznych, lecz informację o oświadczeniach wnioskodawcy, czyli o sprawach prywatnych.
Dalej wyjaśniono tryb udostępnienia informacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji o środowisku wskazując, że przepisy te nie mówią o udostępnianiu kopii dokumentów. Wyłączone jest uzyskiwanie informacji o zamiarach zawartych np. we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i załącznikach do niego. Nawet gdyby operat wodnoprawny zawierał informację o stanie środowiska, to nadal wniosek Skarżącej nie mógłby zostać rozpatrzony pozytywnie, bowiem winna ona była wskazać jakie informacje mają jej zostać udostępnione i nie miała możliwości żądania wydania kopii dokumentu.
Nadto PGW WP nie jest dysponentem akt postępowania, w którym sporządzono żądany operat wodnoprawny. Postępowanie to prowadzone było przed organem administracji publicznej Dyrektorem Zarządu Zlewni w G. - stosownie do dyspozycji art. 397 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. pkt 5 Prawa wodnego. Organ ten jest podmiotem odrębnym od PGW WP, które są państwową osobą prawną (art. 239 ust. 1 Prawa wodnego), a nie organem administracji bądź urzędem (jednostką budżetową Skarbu Państwa). PGW WP są natomiast dysponentem niektórych informacji publicznych i o środowisku w zakresie w jakim Prawo wodne zleca im prowadzenie określonych postępowań (np. kontrolę gospodarowania wodami, art. 335 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego) oraz zbiorów danych. Te ostatnie obejmują w szczególności System informacyjny gospodarowania wodami (SIGW) i jego punkt dostępowy pn. Hydroportal (art. 329 ust. 1 i art. 332 ust. 1-3 w zw. z art. 240 ust. 2 pkty 11- 12, Prawa wodnego). Udostępnienia informacji i dokumentów w nim zawartych odbywa się w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze poprzez Hydroportal i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z uwzględnieniem regulacji szczególnych Prawa wodnego (art. 332 ust. 5 i art. 333 Prawa wodnego). Zakres danych gromadzonych w SIGW jest obszerny, ale nie obejmuje dokumentów prywatnych, w tym operatów wodnoprawnych (art. 329 ust. 2 Prawa wodnego). Gromadzone i udostępniane są wyłącznie niektóre dokumenty urzędowe, w tym pozwolenia wodnoprawne (art. 329 ust. 2 pkt 10 Prawa wodnego).
Zatem PGW WP nie miało możliwości udostępnienia operatu wodnoprawnego, nawet gdyby dokument ten objęty był udostępnieniami w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku, gdyż nie posiada go w swoich zbiorach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena prawidłowości stanowiska PGW WP o odmowie udostępnienia w trybie u.d.i.p. wnioskowanego operatu wodnoprawnego, a w dalszej konsekwencji czy Organ ten pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania żądania wniosku, czy też nie.
Zauważyć należy, że ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1138), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w ustawie z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997r., nr 78, poz. 483; dalej Konstytucja RP) w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.
Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16, z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04.).
Przenosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy należy wskazać, że Organ udzielił odpowiedzi na wniosek 6 lutego 2023r. informując, że nie może pozytywnie rozpatrzyć żądania, albowiem akta mogą być udostępnione wyłącznie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 73 K.p.a. wgląd w akta postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie stronom postępowania administracyjnego.
Po drugie - żądana przez Skarżącą we wniosku informacja nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu powoływanego we wniosku art. 10 u.d.i.p.; dotyczyła wyłącznie konkretnej sprawy administracyjnej, w procesie wydawania pozwolenia wodno-prawnego, na określonej działce, ewentualnie uzyskanego przez prywatnych inwestorów – osoby fizyczne dla swoich celów prywatnych.
Ustawodawca jednoznacznie ograniczył krąg osób mających status strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i wnioskowany operat stanowi dokument prywatny, sporządzony przez lub na zlecenie osoby inicjującej postępowanie, stanowi też załącznik do stosownego wniosku (art. 407 ust. 1 pkt i art. 409 Prawa wodnego). Nie stanowi jednak informacji publicznej, ale dokument prywatny i jako taki nie może być udostępniony na podstawie regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym niedopuszczalne jest rozszerzanie kręgu osób ewentualnie uprawnionych do uzyskania jakichkolwiek informacji w trybie u.d.i.p. w tym procesie.
Poza tym – jak podkreślił to Organ w drugiej, udzielonej 16 lutego 2023r. ponownej odpowiedzi - PGW WP nie jest dysponentem akt postępowania, w którym sporządzono żądany operat wodnoprawny bowiem organem administracji publicznej był Dyrektor Zarządu Zlewni w G., który jest podmiotem odrębnym od PGW WP.
Zatem skoro żądana decyzja nie mieści się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.; nadto nie jest objęta zasobami akt administracyjnych PGW WP – to zasadnie udzielono Stronie odpowiedzi negatywnej w formie pisemnej.
W konsekwencji więc nie są zasadne zarzuty Skarżącej i jej żądanie uznania bezczynności organu, zasądzenia grzywny i sumy pieniężnej.
Natomiast wobec skonkretyzowania wniosku i żądania udzielenia informacji publicznej w trybie art. 10 u.d.i.p. Sąd ograniczył rozpoznawanie sprawy do tak zakreślonych przez Wnioskodawczynię ram postępowania. Poza granicami zatem pozostaje kwestia żądania spornego operatu w oparciu o regulacje szczególne tj. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, czy przepisy ustawy Prawo wodne, skoro wniosek jednoznacznie wskazywał na tryb u.d.i.p.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.
-----------------------
2