III SAB/Gl 156/22

III SAB/Gl 156/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764
art. 1  ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność T. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność T. S.A. z siedzibą w K., 2. uznaje, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszanie prawa, 3. zobowiązuje T. S.A. z siedzibą w K. do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem.
Uzasadnienie
M. P. wniósł skargę na bezczynność T. S.A. w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Wyjaśnił, że 30 stycznia 2022 r. wystąpił do Spółki o udostępnienie informacji w zakresie jaki był koszt usuwania awarii sieci energetycznej (brak zasilania) w miejscowości N., gm. O., powiat t. w dniu 30 stycznia 2022 r.; zawnioskował także o skan dokumentów obrazujących poniesione wydatki związane z usuwaniem awarii. Wniosek wysłał na adres poczty elektronicznej.
Natomiast w dniu 10 lutego 2022 r. pełnomocnik Spółki poinformował wnioskodawcę, że T. S.A nie może udostępnić wnioskowanych informacji, bowiem przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja publiczna, przedmiotowy zakres informacji nie mieści się w dyspozycji art. 6 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec powyższego art. 61 Konstytucji RP nie ma zastosowania. Na koniec pouczył Stronę, że w przypadku podtrzymania wniosku konieczne jest wykazanie istotnego interesu publicznego co do wnioskowanych danych.
W konsekwencji skoro Skarżący nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej, wystąpił ze skargą na bezczynność Spółki i zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej;
- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 roku (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1764 ze zm., dalej "u.d.i.p.") poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
Wobec powyższego zawnioskował o:
1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 30 stycznia 2022 r.
2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu przedstawił cel ustawy i tryb postępowania oraz podkreślił status przedsiębiorstwa energetycznego wskazując na brak jakichkolwiek przyczyn usprawiedliwiających bezczynność organu.
Spółka wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że przypisy ustawy nie mogą być wykorzystywane do celów prywatnych, a taki charakter ma żądanie wniosku; ustawa nie zawiera takiej kategorii spraw w katalogu z art. 6 u.d.i.p.; wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa dotyczą bowiem ustaleń co do pewnych kosztów, które później mogą być wykorzystywane w przypadku upublicznienia przez podmioty trzecie w postępowaniach przetargowych, a ujawnienie ich, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiłoby działanie na szkodę Spółki; powołano orzecznictwo na poparcie stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.
Przenosząc powyższe rozważania na niwę rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;
6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.
Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że wbrew twierdzeniom Spółki - należy ona do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zauważyć bowiem należy, że wprawdzie Spółka wykonuje zadania publiczne jednak działalność ta nie ma charakteru zadań o charakterze publicznym w rozumieniu u.d.i.p. Natomiast spełnione zostały dwie pozostałe przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - Spółka jest przedsiębiorstwem, w których dominującą pozycję posiada Skarb Państwa przez swój udział 30,06 % oraz należące do niego podmioty m.in. takie jak: P. S.A. (w której Skarb Państwa jest udziałowcem ok 32%) – 10,39 % akcji. Pozycja dominująca zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 229 ze zm., dalej: "u.o.k.k.") oznacza, że przedsiębiorca posiada na rynku udział, który przekracza 40%. W rozumieniu u.d.i.p. oznacza to udział Skarbu Państwa lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w danym podmiocie przekraczający 40% akcji, udziałów itp. niezależnie, czy jest to udział bezpośredni lub za pośrednictwem powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej podmiotów. W przypadku, gdyby bowiem przyjąć, że do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należą tylko podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą tylko w sposób bezpośredni, wówczas faktycznie ograniczonoby możliwość kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, ponieważ wystarczyłoby aby Skarb Państwa ustanowił osobny, całkowicie przez siebie kontrolowany podmiot (np. spółkę) i przez ten podmiot powołał i wyposażył w majątek inny podmiot - wówczas taki nowopowołany podmiot, mimo że jego właścicielem i właścicielem jego majątku jest faktycznie Skarb Państwa, mający również znaczny wpływ na jego funkcjonowanie - byłby poza kontrolą obywatelską ustanowioną przez u.d.i.p. W oczywisty sposób doprowadziłoby to do sytuacji, że znaczna część majątku publicznego nie podlegałaby regułom ujawniania określonym w u.d.i.p.
Wskazać także należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie uznaje, że przedsiębiorstwa energetyczne niezależnie od sposobu działania (produkcja, przesył, dystrybucja, obrót lub sprzedaż) wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 906/21). Stanowisko takie jest uzasadnione tym, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., określenie "zadania publiczne" posiada znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Wedle poglądów doktryny takimi zadaniami są też zadania służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizujących interes społeczny, które zachowują swój publiczny status także w przypadku, gdy w drodze tzw. prywatyzacji zadań publicznych zostają one przeniesione z podmiotów publicznych, jakie tradycyjnie je wykonywały, na podmioty prawa prywatnego, w coraz większym stopniu współdziałające w wykonywaniu administracji publicznej. (S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna Warszawa 1994). Nie można zatem z tej kategorii wyłączyć zadań realizowanych przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, ale zaspakajających jednocześnie powszechne potrzeby obywateli i z tego powodu istotnych z punktu widzenia celów i zadań państwa (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3195/15 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05). Tak więc jak podniesiono w wyroku NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt 1638/14 "bez względu na fakt czy przedsiębiorstwo energetyczne realizuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a (przy czym przesył paliw jest wyraźnie regulowany tymi przepisami - p. art. 1 ust. 1 i art. 3 pkt 4b), winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej" (podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, oraz wyroki NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13, z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2931/13).
Stanowisko to podziela tut. Sąd w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem Spółka wykonuje zadania z zakresu obrotu energią (art. 3 pkt 6 Prawa energetycznego), a działalność ta mieści się w zakresie objętym działalnością publiczną podmiotów z branży energetycznej, to jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako podmiot wykonujący zadania publiczne. W tym zakresie działalności mieści się więc także usuwanie awarii sieci.
Nie budzi również wątpliwości, że informacje dotyczące kosztów prowadzonych przez Spółkę czynności związanych z usuwaniem awarii, stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez Spółkę albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, skarżąca Spółka winna była go załatwić według zasad określonych w ustawie o dostępie, czego bezspornie nie uczyniła, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wbrew jednak zarzutom skargi bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było bowiem przejawem złej woli Spółki, lecz wiązało się z prezentowaną przez nią odmienną oceną prawną charakteru wniosku. Jednakowoż Spółka nie zwlekała z zajęciem stanowiska, a jednodniowe przekroczenie ustawowego terminu nie może być poczytane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
W następstwie niniejszego wyroku, biorąc pod uwagę zaprezentowane powyżej wywody, Spółka załatwi wniosek w sposób odpowiadający regulacji ustawy o dostępie w wyznaczonym terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd nie mógł przesądzić, jak ma być rozstrzygnięta sprawa, w której organ pozostaje bezczynny.
Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.